VII SA/Wa 44/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA, Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie ( NSA, WSA Bogusław Moraczewski, Mariola Kowalska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielonych pozwoleń na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. oraz stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]maja 2002 r. osoby ubiegające się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami złożyły wniosek o wznowienie postępowań, w wyniku których udzielono Spółdzielni [...] szeregu pozwoleń na budowę dla inwestycji pomiędzy ulicami [...],[...],[...]i [...] w [...]na terenie byłej gminy [...], obecnie [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ostatecznych decyzji zezwalających na budowę. Podstawą prawną żądania wnioskodawców było pominięcie ich w ww. postępowaniach, jako stron postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Prezydent [...]decyzją [...]z dnia [...].04.2004r., na podstawie art. 149 § 3 KPA odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielonych pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych z usługami wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego [...], na terenie pomiędzy ulicami: [...],[...],[...]i [...] w [...], zakończonych ostatecznymi decyzjami: Nr [...] z dnia [...].11.1995r., Nr [...] z dnia [...].12.1995., [...] z dnia [...].08.1996r., Nr [...] z dnia [...].08.2000r., Nr [...] z dnia [...].10.1998r., Nr [...] z dnia [...].07.1999r., Nr [...] z dnia [...].08.2000r. oraz Nr [...] z dnia [...].11.2001r. Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie mają przymiotu strony w postępowaniach zakończonych wydaniem powyższych decyzji zezwalających na budowę, gdyż nie posiadają interesu prawnego. Toczące się bowiem postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości nie zostało zakończone, a użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji jest Spółdzielnia [...]. Od w/w decyzji odwołanie złożyli B. W. i A. H., wskazując, iż w świetle orzecznictwa sądów winni być uznani za strony postępowania, a postępowanie winno zostać wznowione. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...].11.2004r. uchylił decyzję Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...].04.2004r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie udzielonych pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych z usługami wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda po przeprowadzeniu analizy prawnej dot. interesu prawnego i faktycznego w postępowaniu administracyjnym wskazał, że przymiot strony we wszystkich postępowaniach dotyczących nieruchomości, mają również poprzedni właściciele tej nieruchomości od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 6.05.1994r. (S.A./Kr 1740/93) wskazując, że w aktach sprawy znajdują się decyzje wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowych nieruchomości oraz wnioski poprzednich właścicieli o zwroty w/w wywłaszczonych nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż złożenie przez określony podmiot podania o wznowienie postępowania powoduje jedynie wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 Kpa. Na tym etapie czynności organu administracyjnego winny ograniczyć się wyłącznie do zbadania czy: podanie zostało złożone przez osobę, której przysługują prawa strony, zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i § 2 Kpa, - wskazana w podaniu o wznowienie przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 Kpa. Organ I instancji winien precyzyjnie zbadać, czy każda z w/w przesłanek została przez wnioskujących spełniona. Skargę do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Spółdzielni fakt, że "skarżący ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie uzasadnia przyjęcia, iż ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę użytkownikowi wieczystemu gruntu." Zdaniem strony skarżącej Wojewoda nie uwzględnił ostatnich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzających tą tezę. Spółdzielnia wskazuje, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których zlokalizowano inwestycję, objętą pozwoleniem na budowę, a których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w swojej decyzji słusznie wskazał, że źródłem interesu prawnego, od istnienia którego zależy istnienie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, powinien być przepis prawa materialnego. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał konkretnej normy, z której organ ten wywiódł istnienie interesu prawnego po stronie osób ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółdzielni ogólne wskazanie przepisów Prawa budowlanego przez Wojewodę nie spełnia tego wymogu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowaną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji uznając, że organ ten niezasadnie odmówił podmiotom dochodzącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nietrafny. Zdaniem Sądu Wojewoda słusznie stwierdził, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje jedynie stronie, którą w rozumieniu art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na przepisie prawa, przy czym to, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Z powyższego wynika, że jeżeli w sferze uregulowanej przepisami prawa budowlanego, ktoś żąda od organu administracji określonych czynności, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje umocowanie w przepisach prawa. Pogląd taki znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.1981r. (sygn. akt. IV S.A. 1748/83), w którym Sąd stwierdził, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym". O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), które przyznają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, inwestorowi, a także właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. Potwierdzeniem powyższego poglądu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22.12.1987r. (sygn. akt IV S.A. 590/87 , ONSA 1987r. nr 2 , poz. 71), gdzie Sąd stwierdził, iż: "osoby mają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego danego obiektu budowlanego, które są właścicielami nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany." Strona skarżąca zasadnie podniosła, że organ odwoławczy w swojej decyzji słusznie wskazał, że źródłem interesu prawnego, od istnienia którego zależy istnienie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, powinien być przepis prawa materialnego. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał konkretnej normy, z której organ ten wywiódł istnienie interesu prawnego po stronie osób ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ogólne wskazanie przepisów Prawa budowlanego przez Wojewodę nie spełnia tego wymogu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.12.1998 r. sygn. akt IV S.A. 2214/97 (LEX nr 43718) Sąd jednoznacznie wypowiedział się, że " (...) nie zrealizowanie roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę" Jeszcze dobitniej, z punktu widzenia sprawy objętej skargą brak interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę u byłych właścicieli nieruchomości dochodzących zwrotu nieruchomości, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.05.1998 r. sygn. akt IV S.A. 1124/96 (LEX nr 43274), w którym czytamy: "Skarżący co prawda ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, okoliczność ta jednak nie uzasadnia przyjęcia, iż ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę użytkownikowi wieczystemu gruntu." Wskazać tu należy, że podobnie jak w przytoczonym orzeczeniu skarżąca Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których zlokalizowano inwestycję, objętą pozwoleniem na budowę, a których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda [...]uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 7,10 i 77 kpa, to jest przepisy nakazujące zebranie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w niniejszej sprawie organ I instancji zebrał i ocenił całokształt materiału dowodowego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stanowiło istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i art. 138 § 2 kpa. W postępowaniu odwoławczym zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ wyższego stopnia. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od tej zasady. W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 138 § 2 kpa). Wszelkie materiały zostały zgromadzone w aktach sprawy, a różnica w ich ocenie pomiędzy organami administracji sprowadza się jedynie do różnic natury prawnej, w oparciu o niesporny stan faktyczny. Z uwagi na to, że jedyną przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji był odmienny pogląd prawny niż przyjął to organ I instancji, zaś oceny prawnej dokonanej przez organ odwoławczy nie podzielił sąd administracyjny, to należy uznać, iż decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu który ma wpływ na rozstrzygnięcie. Z tego względu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.