VII SA/Wa 44/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B.G. i K.G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących B.G. i K. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 2 listopada 2018 r. nr 460/I/2018 Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez K. Sp. z o. o. sp.k. z siedzibą w Ł. (dalej: "inwestor"), B. G. i K. G. (dalej: "sprzeciwiający się") oraz S. M., uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w [...] przy ul. K. róg ul. O. (dz. ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego Prezydent postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków dokumentacji budowlanej, a w odpowiedzi na to postanowienie w dniu 27 lutego 2018 r. inwestor przekazał organowi I instancji uzupełnioną dokumentację projektową inwestycji oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia. W związku z zastrzeżeniami do dokumentacji projektowej, zgłoszonymi przez sprzeciwiających się, Prezydent, postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nałożył na inwestora kolejny obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków dokumentacji budowlanej, na które inwestor odpowiedział 30 kwietnia 2018 r. Następnie decyzją z [...] maja 2018 r. Prezydent odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku doprowadzenia do zgodności usytuowania pochylni z zapisami § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). W ocenie Wojewody, powyższy obowiązek, który legł u podstaw odmownej decyzji organu I instancji, został nałożony na inwestora niezasadnie, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 3 p.b. Dlatego inwestor miał prawo nie zastosować się do tego obowiązku jako niemającego podstawy prawnej. Jak wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego (m.in. projektu zagospodarowania terenu oraz rzutów poszczególnych kondygnacji - garażu, parteru), projektowana na działce nr ew. [...] z obrębu [...] pochylnia zlokalizowana została całkowicie poniżej poziomu gruntu, w związku z czym nie należy stosować ograniczeń, o których mowa w § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia (odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa). W przedmiotowej sprawie ma natomiast zastosowanie § 12 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że zjazd do garażu został zaprojektowany prawidłowo. Pochylnia zjazdowa garażu podziemnego jest obiektem zlokalizowanym poniżej poziomu gruntu, będąc elementem podziemnej części budynku i w tym zakresie projekt budowlany nie wymaga zmiany. Następnie Wojewoda zarzucił Prezydentowi przeprowadzenie ograniczonej merytorycznej kontroli projektu budowlanego, jedynie do elementów wskazanych w ww. postanowieniach oraz niedokonanie wyczerpujących sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 p.b. Skutkiem tego było niedostrzeżenie wad projektu takich jak niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu urbanistycznego Ż. M. – M. I - część I, przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 217 z dnia 24 grudnia 2009 r., poz. 6911), na terenie oznaczonym symbolem 18 MU (tj. terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami). Powołując się na § 29 ust. 2d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem form parkowania, który dopuszcza parkowanie dwukondygnacyjne podziemne poza strefą ochrony stoku [...], organ odwoławczy podniósł, że przez działkę inwestycyjną nr ew. [...] przebiega krawędź ww. strefy ochronnej, co jednoznacznie wskazuje, iż część tej działki od strony ul. K. znajduje się w strefie ochrony stoku [...]. Inwestor winien więc zapewnić parkowanie dla przedmiotowego budynku w garażu podziemnym jednokondygnacyjnym (jak w projekcie) bądź w dwukondygnacyjnym usytuowanym na terenie działek inwestycyjnych poza obszarem strefy ochrony stoku [...]. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwiających się zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że inwestor doprowadził do zgodności projekt budowlany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rejonu urbanistycznego Ż. M. – M. I - część I w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego terenu zabudowy usługowej. Na budynek przedmiotowej inwestycji pełniący funkcję biurową przypada odpowiedni wskaźnik miejsc parkingowych, dla biur i urzędów od 10 do 18 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej, który został spełniony przez inwestora. Organ odwoławczy podkreślił, iż działalność usługowa o charakterze biurowym nie może być uznana za uciążliwą. W kontekście zarzutów odwołania S. M. dotyczących nieprawidłowości w zakresie analizy nasłonecznienia i przysłaniania, Wojewoda wskazał, że projektant i sprawdzający przedłożyli oświadczenie, stosownie do treści art. 20 ust. 4 p.b., iż "projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". Projekt budowlany wykonany został przez osoby legitymujące się niezbędnymi w zakresie projektowania uprawnieniami budowlanymi, a według art. 20 ust. 4 pkt 2 p.b. projektanci inwestycji ponoszą odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy zaakcentował również, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z naruszaniem Prawa budowlanego. Podsumowując, Wojewoda uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Niewyjaśnienie przez organ I instancji "przedmiotowych kwestii" stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 p.b. Natomiast przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy. Z tej przyczyny organ odwoławczy uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody sprzeciwiający się zażądali jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. wydanie decyzji z wadliwą podstawą prawną; 2. prowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, a w szczególności art. 7, art. 8. art. 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 p.b., a także zapisów rozporządzeń techniczno-budowlanych; 3. błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego lub jego brak w części dotyczącej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji oraz poprzez zaniechanie sprawdzenia dokumentacji projektowej przez organ II instancji co mogło mieć istotny wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu sprzeciwiający się podnieśli w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera merytoryczne oceny zarzutów (co do istoty sprawy), a jednocześnie nie zawiera wskazań kwestii, które należy wyjaśnić w postępowaniu wyjaśniającym, do przeprowadzenia którego Wojewoda zobowiązał Prezydenta w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem sprzeciwiających się organ odwoławczy posłużył się ogólnymi, gołosłownymi i nieznajdującymi oparcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji sformułowaniami jak np. "(...) w ocenie Wojewody [...], dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie", "(...) organ I instancji (...) winien jeszcze raz, z uwzględnieniem powyższych uwag, przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie". W ocenie sprzeciwiających się, wady i nieprawidłowości dokumentacji projektowej, rozstrzygnięte lub pominięte przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wymagają dalszego wyjaśnienia przez Prezydenta. Sprzeciwiający się podnieśli też, że Wojewoda ustosunkował się jedynie do części zarzutów odwołania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i zawiera prawem przewidziane elementy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań tut. Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia Wojewody z [...] listopada 2018 r. stanowił art. 138 § 2 k.p.a. W tym trybie organ II instancji wydaje decyzję procesową, która nie obejmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli nie rozpoznaje jej co do istoty, a jedynie usuwa z obrotu nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego – decyzję, przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – ale wyłącznie z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe i wraz ze wskazaniami dla organu I instancji odnośnie dalszego postępowania. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W ocenie Sądu kontrolowana pod tym kątem decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa. W zaskarżonej decyzji Wojewoda, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., niezasadnie – w istniejącym stanie sprawy i wobec zebranych w aktach administracyjnych dokumentów - uznał brak możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w Warszawie przy ul. [...] róg ul.[...]. Jak wskazano powyżej, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może we własnym zakresie wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. W wypadkach szczególnych organ odwoławczy może bowiem skorzystać z tych możliwości, jakie ustawodawca przewidział w art. 136 § 1 (lub § 2) k.p.a. – właśnie po to, aby rozpoznać sprawę co do jej meritum. Rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane uznać należy za niedopuszczalne. Należy przyznać rację sprzeciwiającym się, którzy trafnie spostrzegli, że organ odwoławczy poczynił uwagi merytoryczne względem dokumentacji projektowej. Wskazał bowiem na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych (akcentując, iż przedmiotowa lokalizacja nie może nachodzić na obszar objęty ochroną stoku [...]), a także za prawidłowy uznał zaprojektowany zjazd do garażu. Również ocenił projekt budowlany jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego terenu zabudowy usługowej. Jednocześnie, co również słusznie podnieśli sprzeciwiający się, organ odwoławczy nie sprecyzował na czym ma polegać postępowanie wyjaśniające, którego przeprowadzenie zlecił organowi I instancji. W szczególności z treści zaskarżonego aktu nie wynika, czy Prezydent ma uzupełnić materiał dowodowy. Wojewoda w ogóle nie wskazał zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia przez organ I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem wyjątkowym, uzależnionym od ściśle określonych przesłanek, których zaistnienia w niniejszej sprawie organ II instancji nie wykazał. Wojewoda w ogóle nie odniósł się do kwestii możliwości skorzystania z art. 136 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Dodatkowe postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., nie może oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uchylając się od rozpoznania sprawy co do jej istoty, Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, że niewystarczające jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji rozważy, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwia mu merytoryczną ocenę decyzji Prezydenta z [...] maja 2018 r., a jeżeli uzna za niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego, to wówczas szczegółowo wyjaśni, czy jest możliwe w ramach postępowania uzupełniającego określonego w art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.