VII SA/Wa 44/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r. znak: KOA/3764/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz N[...] decyzją z [...] sierpnia 2025 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2, art. 59, art. 60, art. 61 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku H. S. ustalił warunki zabudowy dla terenu stanowiącego część działki nr ew. [...] , położonego w mieście N[...] gm. N[...] , dla inwestycji polegającej na budowie pięciu jednorodzinnych dwulokalowych budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Odwołanie od tej decyzji złożyła P[...] R[...] w N[...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] decyzją z [...] grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza N[...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniało, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium wskazywało, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw), w takim zaś przypadku organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy powinien uzasadnić takie rozwiązanie. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, uprawnione jest wnioskowanie, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Kolegium zauważało przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza co do zasady możliwość lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na konkretnej nieruchomości wskazanej we wniosku, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy musi być wydana co do całej działki. Jednakże od powyższej zasady występują wyjątki wynikające ze szczególnych uwarunkowań konkretnej sprawy. Jak każdy wyjątek należy interpretować go zawężająco. Z akt sprawy nie wynika jednakże, co miałoby uzasadniać ten wyjątek w tej sprawie. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, iż wystąpił wyjątek uzasadniający wydanie decyzji jedynie co do części działki. Powyższe – w ocenie Kolegium - świadczy, że organ I instancji naruszył art. 59 w zw. z art. 61 u.p.z.p. wydając decyzję o warunkach zabudowy dla części działki, bez wykazania, iż w sprawie zachodzi w/w wyjątek. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów materialnych oraz procesowych uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji H. S. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza N[...] z [...] sierpnia 2025 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem sprzeciwiającej się, zaskarżona decyzja uchybia również normie wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewykazanie przez organ II instancji istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ponadto poprzez uzasadnienie decyzji przez organ odwoławczy w sposób nie pozwalający na stwierdzenie jaki stan faktyczny organ ten przyjął za ustalony, a jakiej okoliczności wymagają zdaniem organu II instancji dalszych ustaleń. Podniesiony został również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 59 i 61 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na części działki oraz naruszenie art. 59 i 61 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi wyjątek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy na część działki. We wnioskach sprzeciwu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli sądowej, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), a więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA) organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy nie uzasadniały zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Istotną wadliwością powodującą konieczność uchylenia decyzji Burmistrza Nasielska z 11 sierpnia 2025 r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu stanowiącego część działki nr ew. [...] , położonej w N[...] gm. N[...] , i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, okazał się brak uzasadnienia dla wyjątku, jaki dopuszcza Kolegium w zakresie wydania decyzji dla części działki. Kolegium zauważa bowiem, że zasadą jest ustalenie warunków zabudowy dla całej działki. Jedynie w szczególnych sytuacjach można ustalić warunki zabudowy dla części działki, choć takie szczególne okoliczności powinny wynikać wprost z decyzji. W rezultacie, Kolegium wskazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 59 w zw. z art. 61 u.p.z.p. Analizując motywy, jakie stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji zauważyć trzeba, że kwestia ta dotyka problematyki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, w tym dokonania wykładni pojęcia "terenu", jakim ustawodawca posłużył się w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i niewątpliwie pozostaje częścią merytorycznej oceny złożonego wniosku i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, zarówno granice jak i wymiary części działki inwestycyjnej, dla której wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, były w toku prowadzonego przez organ I instancji ustalane i wyjaśniane. Nie bez znaczenia dla analizy parametrów zabudowy w rozpoznawanej sprawie pozostawało sąsiedztwo terenu cmentarza, co zostało wyeksponowane w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach, jak również z uwagi na charakter decyzji kasatoryjnej, błędna wykładnia przepisów prawa materialnego wobec przyjęcia przez organ I instancji możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie może jednak stanowić podstawy do zastosowania trybu ustalonego w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji, determinując sposób rozstrzygnięcia sprawy wywołanej rozpoznawanym sprzeciwem. Organ bowiem wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną nie wykazał, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia. Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.