VII SA/Wa 440/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi D. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] -w zakresie jej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części w której została uchylona, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami, zwana dalej k.p.a.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...] - stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązał [...] w [...] do: 1. wykonania zabezpieczenia wrót przeciwpowodziowych na rzece [...] w km 28+570m. [...] tj. poniżej nasypu trakcji kolejowej relacji [...]- [...] gm. [...], poprzez zabudowę barierek ochronnych po obu stronach wrót (zamknięć) w nawiązaniu do istniejących barier po lewej i prawej stronie; 2. wystąpienia do Starostwa Powiatowego w [...] o uregulowanie stanu prawnego zajętych nieruchomości i na tej podstawie przekazanie obiektów i terenów będących przedmiotem niniejszej sprawy w stały zarząd celem właściwego ich utrzymania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Organ wskazał, że obiektem będącym przedmiotem postępowania są wrota przeciwpowodziowe (śluza wałowa), usytuowane są na rzece [...] w miejscowości [...], które w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007r., Nr 86, poz. 579 z późn. zm.) zaliczane są do budowli hydrotechnicznych. Jak wynika z załącznika nr 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub jego części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003r., Nr 16 poz. 149), rzeka Odra stanowi własność publiczną. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 - tekst jednolity), prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przepis art. 92 ust. 4 cytowanej ustawy stanowi, że w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu, realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Organ wskazał też, wynikający z przepisu art. 28 pkt 1-6 ustawy Prawo wodne, zakres obowiązków jaki spoczywa na właścicielu śródlądowych wód powierzchniowych. Zdaniem organu, obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinien być nałożony na właściwego miejscowo dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, co oznacza, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem jest dotknięta wadą nieważności określoną w 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że obowiązek nałożony w pkt 2 decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, a dotyczący wystąpienia do Starostwa Powiatowego w [...] został nałożony bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw organom nadzoru budowlanego do nakładania obowiązków w zakresie regulowania stanu prawnego obiektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] czerwca 2007r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Postępowanie zostało wszczęte w sprawie stanu technicznego wrót przeciwpowodziowych na rzece [...], zaś w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r. organ nie odniósł się w żaden sposób do stanu technicznego wrót, a jedynie do barierek ochronnych. Konkludując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...], jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, została wydana bez podstawy prawnej oraz została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zapadła, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009r, podtrzymując argumentacje jaką przedstawił w jej uzasadnieniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje złożył [...] w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. Wskazał, iż objęte decyzją wrota przeciwpowodziowe nie są usytuowane na rzece [...] i nie stanowią jej części zaś w prawostronnej skarpie wału przeciwpowodziowego rzeki, na trasie rowu odwadniającego tereny zawala i zabezpieczają tereny zawala wraz z nasypem kolejowym przed wysokimi stanami wód rzeki w okresach powodziowych. Wrota są posadowione na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa we władaniu [...]. Grunt, na którym usytuowane są wrota oraz inne urządzenia (jak wał przeciwpowodziowy czy tory kolejowe) nie są w zarządzie [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, tego samego organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Kontrolowaną, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] czerwca 2007r., na podstawie przepisu art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązano [...] w [...] do: 1. wykonania zabezpieczenia wrót przeciwpowodziowych na rzece [...] w km 28+570m. [...] tj. poniżej nasypu trakcji kolejowej relacji [...]- [...] gm. [...], poprzez zabudowę barierek ochronnych po obu stronach wrót (zamknięć) w nawiązaniu do istniejących barier po lewej i prawej stronie; 2.wystąpienia do Starostwa Powiatowego w [...]o uregulowanie stanu prawnego zajętych nieruchomości i na tej podstawie przekazanie obiektów i terenów będących przedmiotem niniejszej sprawy w stały zarząd celem właściwego ich utrzymania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Jak przedstawiono to wyżej decyzja ta była przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego, w wyniku którego - zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją tego samego organu – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzono jej nieważność. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w części. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zgodnie z którym ww. decyzja - kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, w zakresie orzeczenia zawartego w punkcie drugim zapadła bez podstawy prawnej. Organ nadzoru budowlanego nie miał bowiem kompetencji wynikających z przepisów prawa materialnego w szczególności z przepisu art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o który orzekał, do nakazania wystąpienia do Starostwa o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Stan prawny nieruchomości mógł być przedmiotem oceny dokonanej przez organ w zakresie jego kompetencji wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, ale nie mógł być przedmiotem ww. nakazu. W ocenie Sądu zasadnie zatem, w świetle ww. wskazań, stwierdzono że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zapadła bez podstawy prawnej, a zatem dotknięta jest wadą nieważności opisaną w dyspozycji przepisu art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. W omówionym wyżej zakresie, skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie i w tej części została oddalona. Sąd podzielił natomiast zarzuty skargi, co do tego, że nie było podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w zakresie obowiązku nałożonego w pkt 1 tj. wykonania zabezpieczenia, dotknięta jest wadą nieważności opisaną w pkt 4 art. 156 k.p.a. tj., że została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wskazać należy, że w przedmiotowym postępowaniu w trybie zwykłym organ nadzoru budowlanego działał na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten należy postrzegać w związku z dyspozycją pierwszego przepisu Rozdział 6 ustawy Prawo budowlane - Utrzymanie obiektów budowlanych tj. art. 61. Obowiązki przewidziane w ww. rozdziale ustawy Prawo budowlane, nakłada się na właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - obowiązek nałożono na właściwy podmiot, będący strona tego postępowania. Cały wywód zawarty w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a odnoszący się do przepisów ustawy Prawo wodne w szczególności regulacji zawartej w przepisie art. 11 ust 1 pkt 2, art. 26 jest bezprzedmiotowy w niniejszej sprawie. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych nie są bowiem tymi, z których powinien wynikać przymiot strony adresata decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Wskazać należy, że objęte decyzją wrota przeciwpowodziowe nie są usytuowane na rzece [...] i nie stanowią jej części, nie są przeznaczone funkcjonalnie dla użytkowania koryta rzeki [...]. Usytuowane są w prawostronnej skarpie wału przeciwpowodziowego rzeki na terenie rowu odwadniającego tereny zawala i zabezpieczają tereny zawala wraz z nasypem kolejowym przed wysokimi stanami wód rzeki, co istotne wrota są posadowione na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających we władaniu [...]. Zgodnie z przepisem art. 72 ustawy Prawo wodne urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa – co nie jest równoznaczne z wykonywaniem praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, bowiem urządzenia melioracji wodnych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych. Należy podkreśli, że w niniejszej sprawie w toku postępowania przed wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ustalono, że [...] S.A zgodnie z "umową D– 50 – KN- 1L/01 § 1 i § 7 ", art. 64 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz z ustawą Transport kolejowy z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U.07.16.94 j.t.) zobowiązana jest na własny koszt utrzymywać i konserwować wrota przeciwpowodziowe, bowiem stanowią urządzenie zabezpieczające nasyp kolejowy i linie kolejowe przed wypłukiwaniem przez wody rzeki [...] (pismo [...] S.A. z dnia 19 października 2005r.). Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy o tym, że w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, prawidłowo określono adresata – [...] S.A. świadczy to, że decyzja ta nie została zaskarżona, a jej adresat na bieżąco, informował organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego o procedurze zmierzającej do wykonania decyzji – m.in. pismo z dnia 10 października 2007r., by ostatecznie w piśmie z dnia 9 stycznia 2009r., poinformować o wykonaniu przedmiotowego obowiązku – zainstalowaniu barierek. Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje też podstaw do uznania, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa – przepisu art. 7 i 77 k.p.a. Nie stanowi takiej wady decyzji fakt, że postępowanie wszczęto w sprawie stanu technicznego wrót przeciwpowodziowych, a nakaz zawarty w sentencji dotyczył tylko stanu barierek. Organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, wydając decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, działał w ramach uznania administracyjnego, a mając na uwadze adresata decyzji, prawidłowo nałożył obowiązek w opisanym wyżej zakresie. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a, art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.