VII SA/Wa 440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., nakazał M. P., właścicielce pałacu w [...] gm. [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] nr rej. zabytków woj. [...]: [...], wykonanie robót budowlanych w pałacu w [...] w następującym zakresie: I. ustabilizowanie i remont konstrukcji nośnej poprzez: 1. remont ścian piwnic - uzupełnienie ubytków cegieł w ścianach nośnych i działowych, 2. remont stropów drewnianych z wymianą belek stropowych całkowicie zużytych technicznie, 3. uzupełnienie deskowania i uszczelnienie pokrycia dachu na metalowej konstrukcji dachu, 4. wykonania nowej konstrukcji więźby dachowej, pokrycia dachu w pozostałych częściach pałacu, 5. założenie rynien i rur spustowych na całym obiekcie, 6. remont ścian nośnych i działowych (miejscowe przemurowania, wysuszenie, odgrzybianie, uzupełnienie braków cegieł i spoin), II. uszczelnienie otworów okiennych poprzez wstawienie szyb w stolarce lub poprzez zabicie otworów płytami pilśniowymi, deskami), III. wykonanie drzwi do piwnic, IV. wykonanie szczegółowej inwentaryzacji detalu architektonicznego elewacji (opaski okienne, boniowania, fryzy, gzymsy itp.) i dekoracji ścian klatki schodowej (detal na lewej ścianie od wejścia: półkolumny, głowice, łuki itp.) w skali 1:1. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył termin realizacji prac: do 31 maja 2014 r. Wskazał, że wykonanie prac budowlanych określonych w niniejszej decyzji nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na w/w prace, a także pozwolenia wymaganego przez przepisy ustawy - Prawo budowlane lub inne przepisy szczegółowe. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. wniosła M. P. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P.: - uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu IV, tj. zobowiązania do wykonania szczegółowej inwentaryzacji detalu architektonicznego elewacji i dekoracji ścian klatki schodowej, w skali 1:1 oraz w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; - uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczonego terminu wykonania prac; - wyznaczył termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2014 r.; - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pałac w [...] gm. [...] został wpisany do rejestru zabytków wraz z obszarem dawnego parku (w granicach działki nr [...]), pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 1996 r. W wyniku kontroli stanu zachowania zabytku, przeprowadzonej w dniu 23 października 2013 r., na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez upoważnionego pracownika [...] Urzędu Ochrony Zabytków Delegatury w [...], przy udziale właścicielki pałacu, stwierdzono zły stan techniczny budynku. W szczególności wskazano na nieszczelne pokrycie dachu, bardzo silne skorodowanie belek stropowych, obsunięcie pojedynczych belek, zły stan elewacji zabytku, stolarki okiennej oraz brak rynien i rur spustowych. Wobec powyższych ustaleń Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał osobie władającej zabytkiem podjęcie określonych działań, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli okazało się, iż stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku. Wskazał nadto, że przedmiotem postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku, ani podmiotów winnych zaniedbań, lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu tymczasowego jego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po zweryfikowaniu zakresu prac nakazanych decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r., w kontekście brzmienia art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazał, że nie jest dopuszczalne nakładanie na podstawie tego przepisu obowiązku wykonania inwentaryzacji, wymienionego w punkcie IV sentencji decyzji organu I instancji. Wykonanie inwentaryzacji nie stanowi bowiem ani prac konserwatorskich, ani robót budowlanych. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu dotyczących planowanej przez skarżącą częściowej rozbiórki murów do stropu piwnicy, uznał, że nie dotyczą one przedmiotu postępowania, prowadzonego w sprawie nakazania wykonania prac przy zabytku. Podniósł, że brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji, wydanej w celu ochrony zabytku tylko z tego powodu, że właściciel obiektu zabytkowego nie posiada odpowiednich funduszy na przeprowadzenie nakazanych prac. Nie ulega wątpliwości, że wykonanie nakazanych prac przy zabytkowym budynku pałacu będzie stanowiło znaczne obciążenie finansowe, jednak argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego zabytku, w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe: Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków, jak i organy stanowiące gmin i powiatów. Jednocześnie zauważył, że określenie terminu zakończenia robót ustawodawca pozostawił organowi, jednak powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne, biorąc pod uwagę, że konieczne jest także uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Określił zatem nowy termin wykonania nakazanych prac na 31 maja 2014 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła M. P. Zaskarżyła w części decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., tj. w zakresie, w jakim zaskarżoną decyzją wyznaczono nowy termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz, w jakim zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2014 r. w zaskarżonym zakresie oraz o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. w zakresie punktów od I do III. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia rzeczywistego stanu technicznego zabytku stanowiącego własność skarżącej; b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz brak ustosunkowania się do twierdzeń skarżącej; 2) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 5 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że obciążający właściciela zabytku obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie ma charakter absolutny, tj. dotyczy również sytuacji, w której - z uwagi na bardzo zły stan techniczny budynku stanowiącego własność skarżącej - nie istnieje jakakolwiek możliwość przeprowadzenia prac konserwatorskich, ani robót budowlanych, za wyjątkiem rozbiórki budynku. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że z opinii [...] Sp. z o.o. w [...] – będącego, jak wskazała skarżąca, profesjonalistą w zakresie prowadzenia prac renowacyjnych - wynika, że zakres prac konserwatorskich i budowlanych nakazanych decyzją organu pierwszej instancji jest niemożliwy do wykonania, a w związku z tym nie jest możliwe zabezpieczenie dachu i ścian budynku przed degradacją. Skarżąca podniosła, iż wynikający z art. 5 pkt 3 ustawy obowiązek właściciela zabytku polegający na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie winien być zawsze interpretowany w ścisłym powiązaniu z możliwościami technicznymi wykonania w odniesieniu do konkretnego obiektu stanowiącego zabytek. Nie sposób wymagać od właściciela zabytkowej nieruchomości wykonywania prac niemożliwych do wykonania, które zagrażałyby jednocześnie bezpieczeństwu osób mających je wykonać. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji orzeczenia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania, zgodnie zaś z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Należy podkreślić, co istotne w niniejszej sprawie, iż zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Z przepisu tego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organy administracji publicznej mają obowiązek zapewnić warunki umożliwiające trwałe zachowanie zabytków, jak również zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków czy udaremniać niewłaściwe korzystanie z zabytków, czyli przeciwdziałać utracie zabytków. Stosownie natomiast do art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązkiem nadzoru konserwatorskiego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zabytków i opieki nad zabytkami, z możliwością podejmowania określonych ustawowo działań, jeżeli jest to konieczne ze względu na szczególną wagę sprawy, zgodnie z art. 42 tej ustawy. Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązek ochrony zabytków spoczywa nie tylko na właścicielu zabytku nieruchomego, ale również na organach administracji publicznej, w tym organach nadzoru konserwatorskiego. W niniejszej sprawie Kierownik Delegatury w [...], działając z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, po wszczęciu z urzędu postępowania, dokonał przeglądu stanu technicznego pałacu w [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 1996 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 23 października 2013 r., przy udziale właścicielki pałacu M. P., kontroli stanu zachowania zabytku, stwierdzono zły stan techniczny budynku. Znaczny stopień degradacji obiektu jest w sprawie niesporny, co potwierdzają wyniki przeprowadzonej kontroli, a także starania właścicielki pałacu o pozwolenie na rozbiórkę murów do stropu piwnic z uwagi na zagrożenie budowalne. Ustalenia te stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, której materialnoprawną podstawę stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do wskazanego przepisu Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd podzielił stanowisko organu administracyjnego, zgodnie z którym, w stanie faktycznym sprawy, istniały podstawy do zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji. Zły stan budynku został ujawniony podczas oględzin dokonanych w dniu 23 października 2013 r., z których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna (na płycie CD). Stwierdzono wówczas nieszczelne pokrycie dachu, bardzo silne skorodowanie belek stropowych, obsunięcie pojedynczych belek, zły stan elewacji zabytku, a także zły stan ścian wewnętrznych, stolarki okiennej, brak rynien, rur spustowych, większości stolarki drzwiowej. Nie ulega wątpliwości, że nałożenie obowiązków wskazanych w decyzji jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, co jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu. Obowiązki określone zostały w sposób na tyle jednoznaczny i wyczerpujący, że nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do ich treści, a zatem istnieje także możliwość ich egzekwowania. Należy podzielić argumentację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań zapobiegających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków. Nie ulega także wątpliwości, że nałożone obowiązki wskazane w decyzji są niezbędne i służą zabezpieczeniu pałacu przed całkowitą destrukcją i eliminują przyczyny jego degradacji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że skarżąca dowodzi, że pałac nadaje się do częściowej rozbiórki murów do stropu piwnicy, a zatem prowadzenie nakazanych przez organ robót budowlanych celem przywrócenia dawnych walorów tego obiektu nie jest zasadne. Takie stanowisko – zdaniem skarżącej - potwierdza opinia [...] Sp. z o.o. w [...], której wnioski organ pominął. Wskazała, że w opinii tej stwierdzono, iż "budynki w takim stanie są w zdecydowanej większości rozbierane" oraz, że "w celu zapobiegania jakiejkolwiek katastrofie budynek powinien zostać rozebrany do stropu piwnicy istniejącej". Z powyższym zarzutem skarżącej nie można się zgodzić, bowiem z protokołu z kontroli obiektu zabytkowego z dnia 23 października 2013 r. wynika, że organowi znana była treść opinii [...] Sp. z o.o. w [...], dołączonej do akt administracyjnych sprawy. Skarżąca pominęła jednak to, że w momencie orzekania przez organy w sprawie o wydanie decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, w trybie art. 49 ust. 1 ustawy pałac był zabytkiem i posiadał walory zabytkowe. Organ wydający nakaz związany był ostateczną decyzją wpisującą ten obiekt do rejestru zabytków. Podnoszone w sprawie zarzuty, co do tego, że przedmiotowy obiekt utracił walory zabytkowe mogłyby mieć znaczenie w sprawie o skreślenie zabytku z rejestru. Należy ponownie, powołując się na art. 4 ustawy, podkreślić, że organy ochrony zabytków zobligowane są do działań mających na celu trwałe zachowanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, udaremnianie ich niszczenia, a ochrona ta jest stosowana, bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego. Dodać należy, że właściciele zabytków nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie działań poprzez prowadzenie prac i robót oraz zabezpieczenie budowli zabytku w jak najlepszym stanie muszą liczyć się z reakcją służb konserwatorskich. Na zakończenie podkreślić należy, że właściciel obiektu zabytkowego nie może uchylać się od powyższych obowiązków. Sąd zwraca także uwagę, że skarżąca kupując pałac w [...] zdawała sobie sprawę, że jest on wpisany do rejestru zabytków i wymagać będzie znacznych nakładów na jego renowację. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.