VII SA/Wa 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. i G. W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. nr [....] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1992 r. znak [....], udzielającej G. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typowego [...], na działce nr ewid. [...] w [...], przy ul. [...]. Postępowanie, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, zainicjowane zostało wnioskiem R. i M. S., będących właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą ww. pozwoleniem na budowę. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [....] przychylił się do żądania wnioskodawców i w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 1992 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1992 r. udzielała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego opisanego jako budynek wolnostojący, parterowy, niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki należącej do K. S.. Określała przy tym warunki, jakie należy zachować po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania projektowanego budynku. Nadto, ustalała m.in. -jak wskazał organ- nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 0,4 m od granicy działki K. S.. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż decyzja z [...] lipca 1992 r. wydana została w oparciu art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), oraz przepisy § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Wyjaśnił też, iż na dzień wydawania tej decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62). Rozporządzenie to określało m.in. warunki i wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków. Przepisy § 12 rozporządzenia określały, iż budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej nieruchomości nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości te mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkami istniejącymi a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Dalej, organ wskazał także na brzmienie § 13, 14 i § 15 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. zauważając, iż przewidywały one odstępstwa od wymagań przewidzianych w ww. przepisach co do sytuowania budynków. W konsekwencji organ stwierdził, iż w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie było możliwe wyrażenie -w niniejsze sprawie zakończonej decyzją z 2 lipca 1992 r.- zgody na odstępstwo od warunków technicznych, ponieważ lokalizacja istniejącego budynku gospodarczego na działce sąsiedniej, oddalonego od granicy działki o około 0,5 m, nie pozwalała na lokalizację nowego budynku w odległości 0,4 m. Powstała w ten sposób odległość między budynkami nie pozwala bowiem na prawidłową eksploatację i konserwację budynków. Tym samym organ uznał, iż ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., a przekroczenie prawa w tym przypadku jest jasne i niedwuznaczne, i powoduje, że jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, iż stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w katalogu zawartym w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że cechą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w pkt 2 wskazanego przepisu, jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Organ wyjaśnił również, iż badając pod względem ważności decyzję z [...] lipca 1992 r. dysponował kontrolowaną decyzją oraz planem zagospodarowania określającym lokalizację budynku na działce. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. i G. W. podnieśli m.in., iż ich budynek -wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę ze wskazaniem lokalizacji z nieprzekraczalną linią zabudowy od osi jezdni- jest oddany do użytkowania i zamieszkały. Żaden organ nie wnosił sprzeciwu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2009 . utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko i argumenty przedstawione w decyzji wydanej w I instancji. Zwrócił uwagę na to, iż jedną z przesłanek zastosowania trybu nieważnościowego jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest to naruszenie przepisu prawnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji uznał, iż taka sytuacja miała miejsce w niniejszej spawie. Decyzja z [...] lipca 1992 r. zatwierdza bowiem projekt budowlany, określając jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 0,4 m od granicy działki sąsiedniej, na której znajduje się budynek gospodarczy oddalony od granicy o około 0,5 m. Tym samym odległość między budynkami wynosi 0,9 m, a to oznacza, iż przy wydaniu decyzji nie zachowano warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja z [...] lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia, a wobec tego jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r., skarżący – A. i G. W. podnieśli, iż decyzja z [...] lipca 1992 r. została im wydana przez upoważniony do tego organ, po uprzednim uzyskaniu zgody sąsiadów na budowę. Decyzję tą otrzymały zainteresowane strony i nikt jej nie zaskarżył. Dalej, skarżący stwierdzili, iż zgodnie z decyzją, budynek został wybudowany w odległości 40 cm od granicy i 90 cm od budynków sąsiadów. Podnieśli przy tym, iż znajomość prawa budowlanego spoczywa na organach wydających decyzję na budowę, a nie na inwestorze. I dalej stwierdzili, że w niniejszej sprawie inwestor prawa nie naruszył. Usytuował budynek w odległości 40 cm od granicy działki, zgodnie z wydaną decyzją. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd zaznacza, iż niniejsza sprawa -prowadzona w trybie nadzwyczajnym- sprowadzała się do oceny pod względem ważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1992 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W piśmie z 27 marca 2008 r. R. i M. S. (właściciele nieruchomości bezpośrednio przylegającej do ww. działki), zażądali stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego. Tym samym organ wyższego stopnia (w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję), miał obowiązek przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności tego ostatecznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym (niezależnym od postępowania zwykłego zakończonego ww. decyzją z [...] lipca 1992 r.), ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43). Zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, uregulowana w pkt 2 § 1 art. 156. Z treści obu decyzji wydanych w sprawie wynika bowiem, iż podstawą stwierdzenia nieważności było w konsekwencji stwierdzenie, iż decyzja z [...] lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Zatem, przedmiot sporu w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji z [...] lipca 1992 r. o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem powyżej wskazanych przepisów. Przed odniesieniem się do powyższego, warto wskazać na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), w którym Sąd ten przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawa obowiązujący w dacie jej wydania oraz, że na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Oznacza to, że organy orzekające w niniejszej sprawie -prowadząc postępowanie wyjaśniające- obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] lipca 1992 r. Obowiązane były również uwzględnić materiał dowodowy wówczas zgromadzony. Postępowanie to miało bowiem na celu dokonanie oceny pod względem ważności wskazanej decyzji, a w takim przypadku organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz -w zasadzie- opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga się bowiem ponownie o istocie sprawy, albowiem postępowanie nieważnościowe nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję. Nadto, należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. NSA zaznaczył także, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji z [...] lipca 1992 r. organy orzekające prawidłowo uwzględniły stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania oraz stan faktyczny wówczas istniejący. Na podstawie posiadanej dokumentacji (w szczególności na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego stanowiącego integralną część składową do ww. decyzji) zasadnie uznały, iż decyzja z [...] lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62). W tym miejscu wyjaśnić trzeba, iż stosownie do treści ww. przepisów, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2). Zatem, z przytoczonych przepisów w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych wynika, iż odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m i mogła być zmniejszona do 3 m tylko wówczas, jeżeli w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nie było otworów okiennych lub drzwiowych, oraz że odległość między budynkiem projektowanym a istniejącym na sąsiedniej działce powinna wynosić co najmniej 8 m. Cytowane przepisy ww. rozporządzenia miały charakter bezwzględnie obowiązujących. Określały odległości wznoszonych budynków od granicy działki oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej i musiały być przestrzegane tak przez inwestorów jak i przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Ich stosowanie nie mogło być wyłączone na przykład za zgodą zainteresowanych stron. Żadne ugody zawierane między sąsiadami nie zwalniały bowiem od stosowania wymogów zastrzeżonych ww. § 12. Tymczasem, oceniana w niniejszej sprawie decyzja z [...] lipca 1992 r. dopuściła do realizacji budynek mieszkalny w odległości 0,4 m od granicy działki K. S. oraz w odległości około 0,9 m od budynku gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości należącej do ww. Powyższe wynika wprost z zapisów tej decyzji, w której nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została w odległości 0,4 m od granicy działki z Panem K. S.. Potwierdza to także plan realizacyjny stanowiący integralną część składową do kwestionowanego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji oczywistym jest stwierdzenie, iż ww. decyzja z [...] lipca 1992 . została wydana z naruszeniem cyt. powyżej § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., które to naruszenie z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu oraz -co równie istotne- okoliczności faktyczne sprawy, słusznie uznane zostało przez organy nadzoru budowlanego za kwalifikowane naruszenie prawa, obligujące do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgadza się z taką oceną dokonaną przez organy orzekające i przedstawioną w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sąsiadująca z działką skarżących nieruchomość w dacie wydawania decyzji z [...] lipca 1992 r. była zabudowana. Nadto, znajdujący się na niej budynek gospodarczy usytuowany został w odległości około 0,5 m od granicy działki sąsiedniej (tj. od strony działki skarżących o nr ewid. [...]). Tym samym, na podstawie decyzji z [...] lipca 1992 r. budynek mieszkalny został zlokalizowany w odległości dużo mniejszej niż dopuszczalna i przewidziana w przepisach prawa (bo wynoszącej jedynie 0,9 m zamiast 8 m od budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości). Z powyższych względów uznać należy, iż lokalizacja obiektu budowlanego z naruszeniem odległości określonych w § 12 powołanego wyżej rozporządzenia w tej konkretnej sytuacji (przy istnieniu zabudowań na działce sąsiedniej), nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych też powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontekście treści skargi Sąd dodatkowo zauważa, iż nie można zarzucić skarżącym działania w ramach samowoli budowlanej w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lipca 1992 r. Skarżący, realizując przedmiotową w sprawie inwestycję, działali bowiem na podstawie ważnej wówczas decyzji, wydanej przez właściwy organ. Wprawdzie decyzja ta -z [...] lipca 1992 r.- została zaskarżoną decyzją wyeliminowana z obrotu prawnego, ale w dacie trwania budowy budynku mieszkalnego, którego to dotyczyła, obowiązywała i miała charakter ostateczny. To zaś oznacza, iż inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę i zachował nieprzekraczalną linię zabudowy w tym pozwoleniu określoną. Nadto, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż w dniu [...] lipca 2002 r. (zgodnie z aktami administracyjnymi sprawy), inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych, a przedmiotowy w sprawie budynek mieszkalny został oddany do użytkowania. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł w oparciu o § 18 ust.1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).