VII SA/Wa 443/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi W.F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku W. F. (dalej: "skarżący") z dnia 26 sierpnia 2021 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. nr [...], odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku W. F. o wyłączenie pracowników D. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego od załatwiania sprawy dotyczącej realizacji inwestycji przy al. [...] we W., w ramach której wydana została decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. odmówił wyłączenia pracowników biorących udział w postępowaniu tj.: J. S., A. Z., P. W. Organ wskazał, że regulowana przez art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia), niezbędna jest w przypadku gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, którego prawidłowe zrozumienie niezbędne jest do właściwego wykonania decyzji przez podmiot zobowiązany lub przez organ egzekucyjny. W ocenie organu treść przedmiotowego postanowienia nie zawiera żadnych zawiłości utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Jasno wynika z niego, że odmówiono wyłączenia od udziału w sprawie wskazanych pracowników, w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. w kontekście podniesionych przez wnoszącego we wniosku okoliczności. W. F. wniósł zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] września 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. W. F. wniósł o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...]. Skarżący wskazał, że "kwestią zasadniczą w jakiej składam ten wniosek jest to, iż najwyraźniej niewłaściwie rozpatrzył Pan mój wcześniejszy wniosek o wyłączenie pracowników [...] WINB, który został Panu przesłany przez GINB z pismem z dnia 4 czerwca ([...]) (...). Wprawdzie w podstawie prawnej postanowienia nr [...] podaje Pan art. 23 § 3 K.p.a., ale wyjaśnienie datowane 13 lipca 2021 r., wskazuje iż rozpatrywał Pan wyłącznie przesłankę 23 § 1 pkt 6 K.p.a. (wyłączenie z powodu wszczętego postępowania dyscyplinarnego), której to nie wymienia w podstawie postanowienia ani nie podnosiłem. Dlatego ponownie podnoszę wniosek z art. 23 § 3 K.p.a., o wyłączenie od tej sprawy pracowników [...] WINB zajmujących się nią dotychczas z powodu okoliczności wywołujących wątpliwości co do braku bezstronności tych osób". Organ wskazał, że przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w sentencji (w osnowie decyzji), które utrudniają jednoznaczne ustalenia sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. mogą podlegać także wątpliwości powstałe na tle uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w sytuacji, w której uzasadnienie to rzutuje na treść rozstrzygnięcia decyzji, czyniąc je przez to niejasnym lub w sytuacji, gdy wyjaśnienie uzasadnienia decyzji jest konieczne by prawidłowo wyjaśnić treść osnowy decyzji. Złożony przez W. F. wniosek o wyjaśnienie dotyczył postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., odmawiającego wyłączenia określonych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. od załatwiania sprawy dotyczącej realizacji inwestycji przy al. [...] we W., w ramach której została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. Treść i sens rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2021 r. są jasne. Nie budzi wątpliwości, że organ odmówił wyłączenia pracowników J. S., A. Z. i P. W. od załatwiania sprawy dotyczącej inwestycji przy al. [...] we W. Natomiast wniosek W. F. o wyjaśnienie treści postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. dotyczył w istocie jego kwestionowania. Argumenty te wykraczają poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Skarżący wnioskując w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie treści postanowienia nie wskazał, które ze sformułowań lub zwrotów zawartych w postanowieniu były niejasne lub niezrozumiałe. Treść uzasadnienia wniosku wskazuje wręcz, że strona zrozumiała rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu, stanowiącym o odmowie wyłączenia określonych pracowników, lecz jedynie się z nim nie zgadza. Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości treści postanowienia nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego ani prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, bowiem art. 113 § 2 k.p.a. nie służy umożliwieniu kwestionowania samej zasadności postanowienia, będącego przedmiotem wyjaśnienia. Skoro zaś celem zwrócenia się z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości rozstrzygnięcia nie było wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do użytych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. wyrażeń lub niejasnych sformułowań, należało odmówić wyjaśnienia treści wymienionego postanowienia. Reasumując organ stwierdził, że treść żądania W. F. w istocie nie stanowiła wniosku o wyjaśnienie treści postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a., w związku z tym organ odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Zarzuty podniesione w zażaleniu dotyczące naruszenia art. 6, 7, 9 k.p.a. a także zarzut prowadzenia sprawy już ponad 10 lat, pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Postępowanie zażaleniowe dotyczy odmowy wyjaśnienia treści postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. którego rozstrzygnięcie, w ocenie GINB, jest jasne i zrozumiałe. Z tych względów organ utrzymał w mocy postanowienie D. WINB z dnia [...] września 2021 r. W. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2021 r. Wskazał, że organ naruszył art 113 k.p.a. i zamiast kierować się tym przepisem prawa i udzielić wyjaśnienia, potrzebnego skarżącemu w dalszych krokach, prezentuje wyjaśnienie podpierając się wyrokami, które nie mają ze sprawą wiele wspólnego. Wskazał, że wyroki nie stanowią prawa w Polsce. Działając w ten sposób organ po raz kolejny w trwającym ponad 10 lat postępowaniu pozbawia skarżącego praw procesowych. To działanie prowadzone jest, zdaniem skarżącego, w celu tuszowania naruszeń prawa przez organ I instancji i jest konsekwencją innego naruszenia prawa przez organ I instancji, a konkretnie przepisu art. 24 k.p.a. Dodał, że ponad 10 lat postępowania w sprawie jest wynikiem wielokrotnego łamania prawa budowlanego i prawa postępowania przez osoby powołane do stania na jego straży.  Dodał, że z jakichś powodów organ I instancji prowadzi sprawę niezgodne z prawem. Działania, których GINB stara się nie dostrzegać, rujnują skarżącego jako przedsiębiorcę i zmierzają do pogorszenia sytuacji, w której jak dowiodły tego wyroki sądowe w istocie nie popełnił żadnych nieprawidłowości. Zdaniem skarżącego działania te są czymś w rodzaju urzędniczej zemsty za to, że skarżący wskazał na szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu. Działanie, które podjął to próba spowodowania, aby wskazane osoby zostały od sprawy skarżącego odsunięte i aby zaistniała szansa na jej praworządne załatwienie. Dowodzą tego rozstrzygnięcia i wyroki unieważniające i uchylające około 50 rozstrzygnięć, za które bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają osoby wymienione w postanowieniu D. WINB z dnia [...] lipca 2021 r. Wniósł ponownie - po kolejnym stwierdzeniu nieważności decyzji D. WINB, o odsunięcie ww. pracowników, jako pozbawionych bezstronności, tak by postępowanie trafiło w ręce osób ze sprawą niezwiązanych i mogło być praworządnie doprowadzone do końca. Po ponad 10 latach okazuje się jednak ponownie, że argumenty wielokrotnego łamania tych samych przepisów, zaświadczanie nieprawdy i celowe stwarzanie nieistniejących stanów faktycznych, w celu pogorszenia sytuacji skarżącego, wskazują na brak bezstronności. GINB po raz kolejny unieważniając decyzję D. WINB kieruje postępowanie z powrotem do tych samych osób. Zatem rezultat będzie znowu ten sam. Skoro kilkanaście razy rozpatrując tę sprawę naruszały prawo, zaświadczały nieprawdę i fabrykowały dowody to teraz, zdaniem skarżącego, ponownie zrobią to samo. Dodał, że jego działanie zakończone zaskarżonym postanowieniem to krzyk rozpaczy, wołanie o sprawiedliwość, a konkretnie o zapisane w Konstytucji prawo do bezstronnego sądu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, nie narusza prawa. Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego i uznaje ją za własną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., odmawiające skarżącemu wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. nr [...]. Postanowieniem tym D. WINB, odmówił wyłączenia wskazanych w nim pracowników od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na podstawie art. 126 k.p.a. przepis art. 113 § 2 znajduje również zastosowanie do postanowień. Instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a., jak się przyjmuje w piśmiennictwie, służy jej wyjaśnieniu, jeżeli jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zakres wyjaśnienia decyzji jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia decyzji i jego uzasadnienia. Organ nie może zatem wykraczać poza treść decyzji, ta jak i poza cel stosowanej instytucji, tj. nie może objąć wyjaśnieniem sformułowań, które nie zostały wyrażone w sposób niejasny lub problematyczny. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie jest ograniczone terminem, wniosek może zostać złożony zatem w dowolnym czasie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie i bez znaczenia pozostaje jej rodzaj, w tym to, czy wątpliwości odnoszą się do decyzji ostatecznej czy nieostatecznej (por. H. Knysiak - Molczyk (w:) System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 282-283). Podobne stanowisko, prezentuje również orzecznictwo sądowo-administracyjne ( wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. II GSK 5166/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 548/07). Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w sentencji (w osnowie decyzji), które utrudniają jednoznaczne ustalenia sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt. II OSK 3090/17). Wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. mogą podlegać także wątpliwości powstałe na tle uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w sytuacji, w której uzasadnienie to rzutuje na treść rozstrzygnięcia decyzji, czyniąc je przez to niejasnym lub w sytuacji gdy wyjaśnienie uzasadnienia decyzji jest konieczne by prawidłowo wyjaśnić treść osnowy decyzji (wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1195/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że wniosek skarżącego dotyczył postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., odmawiającego wyłączenia określonych pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. od załatwiania sprawy dotyczącej realizacji inwestycji przy al. [...] we W., w ramach której została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Zdaniem Sądu treść i sens tego rozstrzygnięcia są jasne i nasuwają jakichkolwiek wątpliwości. Organ wspomnianym postanowieniem, odmówił wyłączenia pracowników J. S., Pani A. Z. i Pana P. W. od załatwiania sprawy dotyczącej inwestycji przy al. [...] we W. Należy w pełni zgodzić się z organem, że wniosek skarżącego o wyjaśnienie treści postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., w istocie to postanowienie kwestionował, zaś przytoczona w nim argumentacja wykracza poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący we wniosku tym, nie wskazał, które ze sformułowań lub zwrotów zawartych w postanowieniu były niejasne lub niezrozumiałe. Treść żądania skarżącego, nie stanowiła zatem wniosku o wyjaśnienie treści postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a., W związku z tym organ wojewódzki zasadnie odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Treść skargi sprowadza się do kwestionowania działań podejmowanych przez organ wojewódzki i nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby spowodowć uchylenie rozstrzygnięć organów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.