VII SA/Wa 445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "[...]WINB-em", decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB-em", z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...]. Wskazaną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. PINB nakazał skarżącej całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej (nr identyfikacyjny – [...]) o wymiarach tablicy ok. 6,00 x 3,00 m, zamontowanej na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym, całkowicie zagłębionym w gruncie, zlokalizowanego przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja [...]WINB-u została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 10 czerwca 2013 r. do kancelarii Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo Urzędu [...], Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli legalności reklam usytuowanych w okolicach skrzyżowań ulic: Al. [...] i ul. [...], ul. [...] i ul. [...], ul. [...] i ul. [...], ul. [...] i ul. [...], ul. [...] i ul. [...] oraz ul. [...] i ul. [...] w W.. W związku z powyższym, w dniu 23 sierpnia 2013 r. przedstawiciel PINB-u przeprowadził czynności kontrolne w celu ustalenia stanu faktycznego. Ponadto, PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej "pr.bud."). Z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych dokumentów, PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nakazał skarżącej rozbiórkę nośnika reklamowego o numerze [...] zlokalizowanego przy ul. [...] i ul. [...] w W.. Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie. W toku analizy odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił PINB-owi przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez przedłożenie oryginału bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentów stanowiących zgłoszenie wraz z załącznikami, złożone – według oświadczenia skarżącej w dniu 23 maja 2002 r. do odpowiedniego organu administracji architektoniczno–budowlanej. Zgłoszenie to dotyczyło usytuowania nietrwale związanej z gruntem wolno stojącej tablicy reklamowej, zlokalizowanej na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przy ul. [...] w rejonie budynku przy ul. [...]. Obowiązek PINB obejmował także: (1) ustalenie lokalizacji spornego nośnika reklamowego oraz jego wymiarów, (2) przedstawienia w sposób graficzny oraz potwierdzony materiałem zdjęciowym sposobu jego umocowania w gruncie oraz (3) ustalenie, czy ww. nośnik został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylił decyzję z dnia [...] maja 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że PINB nie ustalił prawidłowych wymiarów spornej reklamy oraz usytuowania nośnika reklamowego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez PINB, w dniu 16 września 2015 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej nośnika reklamowego o numerze [...]. Do powyższego wniosku załączono kopię wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mającej na celu "potwierdzenie legalizacji jednostronnego nośnika reklamowego o wymiarach 6,0x3,0 m" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W.. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. PINB odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Następnie PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nakazującą skarżącej całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej (nr identyfikacyjny [...]) o wymiarach tablicy ok. 6,00 x 3,00 m, zamontowanej na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym, całkowicie zagłębionym w gruncie, na terenie działki ew. nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W.. Nakładając powyższy obowiązek organ pierwszej instancji ustalił wykonanie go z dniem, kiedy wydana decyzja o rozbiórce stanie się ostateczna. PINB zobowiązał dodatkowo skarżącą, aby prace związane z rozbiórką zostały wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę środowiska. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że będący przedmiotem postępowania nośnik to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno–użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powołanej decyzji). Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 3 pr.bud. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przedmiotowy nośnik reklamowy o nr ident. [...] posiada solidną konstrukcję stalową o znacznych gabarytach, posadowienie w postaci betonowej stopy fundamentowej o znacznych gabarytach i skutecznie opiera się sile wiatru. Jednocześnie organ stwierdził, że realizacja ww. nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie, a więc robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Powyższa kwalifikacja inwestycji pociągała za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził też, że nośnik reklamowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W świetle wyżej wymienionych okoliczności, w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania art. 50 i art. 51 pr.bud., bowiem zrealizowana inwestycja nie pokrywa się z treścią zgłoszenia. Zastosowanie znajduje natomiast art. 48 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r., która nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej), mający zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji PINB-u z dnia [...] listopada 2015 r. przypomniano też, że przed jej wydaniem organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr.bud. Skarżąca nie przedłożyła jednak wymaganych dokumentów. W dniu 18 listopada 2015 r. skarżąca złożyła odwołanie od: (1) decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego, a także (2) postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentów oraz (3) postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postepowania. Skarżąca zarzuciła aktom wydanym przez PINB naruszenie licznych przepisów prawa procesowego, w szczególności: 1. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez wydanie postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu legalizacji nośnika oraz wydanie decyzji o nakazie rozbiórki podczas, gdy został on zainstalowany na podstawie skutecznego zgłoszenia, 2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło PINB do niezasadnego przyjęcia, że nośnik jest trwale związany z gruntem, 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej PINB niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie rozbiórki twierdząc, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony zbyt późno. W ocenie skarżącej termin złożenia wymienionego wniosku pozostaje bez wpływu na obowiązek zawieszenia niniejszego postępowania; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: 4. art. 3 pkt 3 pr.bud., poprzez błędne zakwalifikowanie nośnika reklamowego jako budowli oraz art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez bezpodstawne uznanie, iż stanowi to podstawę do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, 5. art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, żeby instalacja urządzeń reklamowych nastąpiła na istniejącym obiekcie budowlanym, 6. art. 30 ust. 6 pkt 1a pr.bud. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu, a instalacja urządzenia wymagała jedynie dokonania zgłoszenia, 7. art. 48 ust. 1, 2 i 3 pr.bud. poprzez ich zastosowanie i nakazanie złożenia określonych dokumentów oraz orzeczenie nakazu rozbiórki, mimo dokonanego wcześniej zgłoszenia. Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB oraz wskazane wyżej postanowienia. W ocenie organu drugiej instancji PINB zasadnie nakazał rozbiórkę nośnika reklamowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w W.. Ww. urządzenie reklamowe zrealizowane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 23 maja 2002 r. Prawidłowo zatem organ powiatowy uznał, iż na przedmiotowej nieruchomości został samowolnie zrealizowany nośnik reklamowy zamontowany na stalowym słupie połączonym z fundamentem betonowym całkowicie zagłębionym w gruncie, czyli trwale z tym gruntem złączony. Natomiast zgłoszenie opiewało na umieszczenie tablicy reklamowej o ww. wymiarach na "konstrukcji wsporczej" w postaci dwugałęziowego słupa zakotwiczonego w fundamencie prefabrykowanym żelbetowym o wym. 3,7 x 2,2 m, częściowo zagłębionego w gruncie. Mając na uwadze definicję budowli określoną w art. 3 pkt 3 pr.bud., [...]WINB stwierdził, że urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Dalej organ drugiej instancji wskazał, że procedura określona w art. 48-49 pr.bud. przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie warunków określonych w art. 48 ust. 2 pr.bud. a także uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie któregokolwiek z takich warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 pr. bud. Odnosząc się do kwestii prawidłowości postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2015 r., którym odmówiono zawieszenia postępowanie, [...]WINB wskazał, że organ powiatowy zasadnie stwierdził przekroczenie 30-dniowego terminu wskazanego w skarżonym postanowieniu na przedłożenie organowi wymaganych dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 3 pr.bud. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wniosła również o ewentualne uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji (w przedmiocie rozbiórki), a także postanowień [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (w przedmiocie wezwania do przedstawienia stosownej dokumentacji w celu legalizacji nośnika) oraz [...] z dnia [...] października 2015 r. (w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania). Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i polegało na naruszeniu: 1) art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3 pr.bud., przez niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez [...]WINB, że w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z procesem budowy, dla którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ błędnie przyjął, że możliwość dokonania zgłoszenia zależy od tego, czy obiekt odpowiada pojęciu budowli w rozumieniu wymienionych przepisów i jest trwale związane z gruntem, a nie od tego, czy urządzenie reklamowe jest przedmiotem instalowania; 2) art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia, a organ nie ustalił istotnych odstępstw od zgłoszenia; 3) art. 48 k.c. w związku z art. art. 47 § 2 k.c., poprzez przyjęcie, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, podczas gdy nośnik ten nie jest częścią składową gruntu, a zatem nie może być trwale z nim związany. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na naruszeniu: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym: nieustalenie w sposób wyczerpujący zgodności instalacji z dokonanym zgłoszeniem, charakteru ewentualnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia, co w konsekwencji doprowadziło organy obu instancji do błędnego zastosowania przepisów prawa budowlanego; oraz 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie zbadania legalności nośnika do czasu uzyskania przez skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo złożenia stosownego wniosku. Skarżąca wskazała, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pr.bud., ponieważ instalacja przedmiotowego nośnika nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Instalacja nośnika została wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia 23 maja 2002 r. Od wspomnianego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw, co więcej organ odrębnym pismem z dnia 3 czerwca 2002 r. potwierdził przyjęcie zgłoszenia. Dokonanie skutecznego zgłoszenia wyklucza zdaniem skarżącej możliwość zastosowania art. 48 ust. 1 pr.bud. i uniemożliwia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy zauważyć, że w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca oprócz podnoszonych wcześniej zarzutów naruszenia przepisów prawa budowlanego, zwróciła także uwagę na cywilnoprawny charakter instalacji nośnika. Zdaniem skarżącej trwałe związanie z gruntem nie może być rozpatrywane wyłącznie na podstawie prawa publicznego (prawo budowlane) i z uwzględnieniem rozwiązań technicznych (wielkość i ciężar urządzenia). Kwestia trwałego związania z gruntem występuje przede wszystkim na gruncie prawa prywatnego i jest uregulowana normami kodeksu cywilnego (art. 47 oraz art. 48 k.c.). W świetle powyższych przepisów, istotne jest ustalenie, czy określona rzecz została na tyle związana z gruntem, że stała się jego częścią składową. Częścią składową rzeczy jest bowiem wszystko, czego nie da się od niej odłączyć bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. O tym, czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Przy czym, o tym, czy ma miejsce połączenie dla przemijającego użytku (a więc nie występuje element trwałości związania), decyduje wola stron. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał wniósł o jej oddalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu odesłał do wyczerpujących wyjaśnień przedstawionych w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Rozpatrując skargę na decyzję [...]WINB-u, na mocy której organ utrzymał decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nakazującą skarżącej całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, zamontowanego na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym, całkowicie zagłębionym w gruncie, Sąd podzielił opinię wyrażoną w zaskarżonej decyzji o konieczności rozstrzygnięcia o tym, jak przedmiotowy nośnik powinien być zakwalifikowany w świetle przepisów prawa budowlanego. Przyporządkowanie spornego nośnika reklamowego do określonej kategorii wyróżnionej w przepisach, będzie bowiem przesądzało o wyborze procedury zalegalizowania obiektu lub o zasadności nakazu rozbiórki. Sąd podkreśla przy tym, że w rozpatrywanej sprawie do ustalenia charakteru nośnika reklamowego oraz skutków zgłoszenia dokonanego w 2002 r. zastosować należy przepisy obowiązujące w momencie umieszczenia przez skarżącą nośnika w miejscu jego obecnej lokalizacji, to jest w 2002 r. Dlatego we wskazanym zakresie zastosowania będą miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu przyjętym w tekście jedn. z dnia 10 listopada 2000 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Takie określenie prawa właściwego wynika z art. 103 pr.bud., zgodnie z którym zmiany wprowadzone ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), nie mają zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy zmieniającej. Rozstrzygając o statusie przedmiotowego nośnika reklamowego należy go zakwalifikować do jednej z trzech kategorii określonych w przepisach budowlanych. Art. 3 pr.bud. (w brzmieniu z 2002 r.) zawierał katalog definicji legalnych, w tym określenie, czym jest obiekt budowlany i jakie kategorie (typy obiektów) zostały wyróżnione. Otóż najszerszą i podstawową kategorią był obiekt budowlany przez który, zgodnie z art. 3 ust. 1 pr.bud. należy rozumieć trzy rodzaje obiektów: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz obiekt małej architektury. Należy przy tym zauważyć, że zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego do jednej z trzech kategorii, wyklucza możliwość dopasowania go do innej kategorii. W punkcie 2 i 2a art. 3 pr.bud. określono definicje budynku oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego, które z oczywistych powodów nie mają zastosowania do rozpatrywanego przypadku nośnika reklamowego. Wolnostojący nośnik reklamowy nie jest też obiektem małej architektury, do kręgu którego ustawodawca (w art. 3 pkt. 4) zaliczył m.in. niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Natomiast pkt 3 określa pojęcie budowli, wskazując expressis verbis, że są nimi m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Skarżąca kwestionuje wszakże cechę przedmiotowego nośnika reklamowego jaką jest "trwałe związanie z gruntem". Skarżąca powołuje się przy tym na okoliczności faktyczne (sposób umieszczenia na gruncie) oraz okoliczności prawne. Przedmiotowy wolnostojący nośnik reklamowego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej (o obecnym nr. ident. – [...]) o wymiarach tablicy ok. 6,00 x 3,00 m, został zamontowany na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym, całkowicie zagłębionym w gruncie. Sąd w pełni podziela opinię obu organów nadzoru budowlanego, że sporny nośnik reklamowy stanowi budowlaną i techniczno-użytkową całość. Jego ustawienie na nieruchomości uniemożliwia jakiekolwiek inne zagospodarowanie. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu całkowicie zagłębionego w gruncie nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że przedmiotowa tablica jest tymczasowym obiektem budowlanym nie trwale połączonym z gruntem. Sąd podkreśla, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10, że stwierdzenie, iż obiekt przestawny zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza bezzasadności przyjęcia, że jest on trwale związany z gruntem. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić przesunięcie jej, czy też zniszczenie przez działanie sił przyrody. Dalej NSA wskazał, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. także wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że także w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu. Z kolei w wyroku NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podejmuje próbę podważenia powyższej interpretacji wyrażenia "trwale związany z gruntem" powołując się na przepisy kodeksu cywilnego o rzeczach i częściach składowych rzeczy. Skarżąca na zasadność (konieczność) kierowania się brzmieniem dwóch przepisów. Zgodnie z art. 47 § 2 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Dodatkowo art. 48 nakazuje przyjąć, że do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny (...). Na tej podstawie skarżąca przedstawia następujące rozumowanie: "urządzenia trwale związane z gruntem" są to takie przedmioty materialne, które nie mogą być odłączone od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Skoro zatem nośnik reklamowy może być faktycznie odłączony, zarówno przez odłączenie od betonowej podstawy (odkręcenie śrub mocujących słup), jak i przez usunięcie (przeniesienie) betonowej podstawy, to rozumując a contrario należy przyjąć, że nośnik reklamowy nie jest "trwale związany z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. Organ, który wydał zaskarżoną decyzję nie odniósł się szczegółowo do kwestii zdeterminowania wykładni art. 3 pr.bud. przez znaczenia nadane wyrażeniu "trwałe związanie z gruntem" przez przepisy kodeksu cywilnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, odrzuca jednak argumentację skarżącej. Przede wszystkim, cele użycia omawianego wyrażenia w prawie cywilnym i w prawie budowlanym jest inny: art. 47 i 48 k.c. wykorzystują trwały związek określonej rzeczy z gruntem dla potrzeb przesądzenia o ich własności i prawnej samodzielności, podczas gdy w przypadku przepisów prawa budowlanego samodzielność prawna nie budzi wątpliwości, kluczowe znaczenie mają względy funkcjonalne – jakim procedurom dotyczącym lokalizowania, konstruowania, wykorzystania i nadzoru podlegać mają określone obiekty budowlane. Inny cel regulacji przesądza o braku konieczności jednolitej wykładni tego samego pojęcia. Po drugie, odmienny sposób regulacji przesądza zdaniem sądu o odmiennej interpretacji omawianego wyrażenia. Dla art. 47 i 48 k.c. trwałe związanie z gruntem jest zasadą przy kwalifikowaniu części składowych nieruchomości, od której wyjątki mogą być wprowadzane tylko ustawą. Natomiast w przypadku art. 3 pkt 3 pr.bud. mamy do czynienia z definicją skonstruowaną przez wykluczenie (budowlą jest każdy obiekt budowlany, który nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury), a dodatkowo bardzo obszerną listą przykładów obiektów zaliczanych do tej kategorii. Kryterium trwałego związania z gruntem zostało zastosowane tylko do jednego typu obiektów – wolno stojących urządzeń reklamowych. Zdaniem Sądu całkowicie nieprzekonujący jest również argument skarżącej, że nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem, gdyż może być bez uszkodzenia odłączony od gruntu, przeniesiony lub usunięty (argument z art. 47 § 2 k.c.). Sąd podziela pogląd [...]WINB-u, że współcześnie nowoczesne techniki i technologie stosowane w budownictwie pozwalają na przenoszenie lub usuwanie z jednego miejsca do innego całkiem spore konstrukcje lub obiekty bez zmiany ich funkcji (a nawet przeciwnie: z zachowaniem tych funkcji), co nie zmienia prawnej kwalifikacji, że w miejscu ulokowania są trwale związane z gruntem. Kryterium przyjęte w roku 1964 w art. 47 § 2 k.c. przy zastosowaniu dynamicznej wykładni przepisów obu powoływanych ustaw nie uzasadnia konieczności związania wykładni art. 3 pkt 3 pr.bud. znaczeniem wyznaczonym dla części składowych przez art. 47 i 48 k.c. Wykładnia systemowa wymienionych przepisów oraz wykładnia funkcjonalna uzasadniają zatem tezę przeciwną do podnoszonej przez skarżącą: cechę trwałego związania z gruntem należy interpretować autonomicznie, niezależnie od regulacji prawa cywilnego, za to biorąc pod uwagę szczegółowe cele i funkcje oraz strukturę (systematykę) ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Mając powyższe ma uwadze Sąd w pełni podzielił stanowisko [...]WINB-u co do uznania "wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych" za budowle, które ze względu na inne przepisy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie tylko kwestionuje uznanie nośnika reklamowego o numerze identyfikacyjnym [...] za budowlę, ale podkreśla również, że o statusie przedmiotowego obiektu (urządzenia), powinny przesądzać przepisy rozstrzygające o tymczasowym charakterze tablicy reklamowej, a także o sposobie jej umiejscowienia, czyli zdaniem skarżącej – "zainstalowaniu". Sąd uznaje oba argumenty jako nietrafne. Rzeczywiście, art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia przez skarżącą budowy przedmiotowego nośnika reklamowego, tj. na dzień 23 maja 2002 r.) przewidywał, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Przepis ten nawiązuje tez bezpośrednio do definicji legalnej tymczasowego obiektu budowlanego zawarte w art. 3 pkt 5 pr.bud. Odnosząc brzmienie tych przepisów do niniejszej sprawy należało ustalić, czy sporny nośnik reklamowy jest tymczasowym obiektem budowlanym nie połączonym trwale z gruntem, który może istnieć 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca złożyła zgłoszenie o budowie nośnika reklamowego o nr. ident. – [...] w dniu 23 maja 2002 r., podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. Odcinek czasowy pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami znacznie przewyższa wspomniany wyżej okres 120 dni istnienia tymczasowego obiektu budowlanego. W konsekwencji w przedstawionym Sądowi stanie faktycznym nie mamy do czynienia z wyjątkiem od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, który został określony w art. 29 ust. 1 pkt. 12 pr.bud. Skarżąca powołuje się ponadto na art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., zgodnie z którym "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Przedstawione w powyższych przepisach, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud., wykonywanie robót budowlanych może odbywać się na podstawie zgłoszenia złożonego do właściwego organu. Kluczową kwestią w niniejszym aspekcie jest wykładnia zwrotu "instalowanie", użytego w art. 29 ust. 2 pkt 2 (obowiązującego na dzień 23 maja 2002 r.). Pierwotnie treść tego przepisu (do 24 grudnia 1997 r.) odnosiła się do "tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych". Następnie ustawodawca zmodyfikował brzmienie przywołanego przepisu, pozostawiając jednak zwrot "instalowanie". W aktualnie istniejącym stanie prawnym wyjątek określony w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. odnosi się do tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Opierając się na wykładni funkcjonalnej należy przyjąć, że pierwsza część wspomnianego przepisu, czyli zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, również odnosi się do "instalowania" ich na obiektach, pomimo, że usunięto z treści wyrażenie "na istniejących obiektach budowlanych". Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również fakt użycia pojęcia "instalowanie" w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 pr.bud. (w obecnie obowiązującym brzmieniu), gdzie ustawodawca przewidział instalowanie krat i urządzeń na obiektach budowlanych. Zgodnie bowiem z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Jest to dyrektywa wykładni prawa przyjmowana powszechnie w polskiej kulturze prawnej i nazywana zakazem wykładni homonimicznej: tym samym zwrotom nie należy nadawać różnych znaczeń (vide: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. I, Toruń 2006, s. 104-105). W konsekwencji, jeżeli racjonalny ustawodawca użył w jednym przepisie tego samego aktu trzykrotnie pojęcia "instalowanie", z czego dwukrotnie w połączeniu ze zwrotem "na obiektach budowlanych", to należy przyjąć, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych również odnosi się do dokonywania tej czynności na obiektach budowlanych. Przeciwne założenie byłoby sprzeczne z regułą konsekwencji terminologicznej i pojęciowej, która zakłada, że należy używać tych samych terminów dla tych samych pojęć oraz zakazuje stosowania tych samych terminów dla różnych pojęć we wszystkich przypadkach, w których pojęcia te i terminy występują w ustawie; są to podstawowe reguły redakcyjne i interpretacyjne, których nie można ignorować przy dokonywaniu wykładni (vide: S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 24). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 811/08. Mając na względzie przedstawioną analizę przepisów prawa materialnego stosowanego do przedmiotowego nośnika reklamowego o numerze identyfikacyjnym [...], należy przyjąć, że jest on budowlą w postaci wolnostojącej trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, a jednocześnie nie jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem (art. 3 pkt 5 pr.bud.), ani tablicą, która byłaby instalowana na istniejącym obiekcie. W związku z takim zakwalifikowaniem spornego nośnika, w ocenie Sądu, skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę, a nie dokonać zgłoszenia budowy spornego nośnika. Zasadą, jaką przyjął ustawodawca w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże art. 29 zawiera katalog czynności polegających na budowaniu, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy przy tym podkreślić, że norma zawarta w art. 29 jest wyjątkiem w stosunku do art. 28 pr.bud. Dlatego niedopuszczalne było dokonywanie rozszerzającej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., aby objąć ich zakresem przedmiotowy nośnik reklamowy. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą zasadą interpretacyjną, wyrażoną w łacińskiej paremii exceptiones non sunt extendendae, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Przechodząc w kolejności do decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego, Sąd ustalił następujące okoliczności. W ocenie skarżącej, z faktu, że skutecznie złożyła zgłoszenie, tzn. właściwy organ nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], niesłusznie zastosował art. 48 ust. 1 pr.bud., nakazujący rozbiórkę nielegalnie postawionej budowli. Zgodnie z ust. 1 art. 48 pr.bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Modyfikację powyższego uregulowania wprowadza ust. 2, który stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: (1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: (a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo (b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie (2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W przypadkach określonych w ust. 2, organ w drodze postanowienia ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, szczegółowo wymienionych w ust. 3 ww. przepisu, dokumentów. W niniejszej sprawie PINB [...] wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w którym nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych w art. 48 ust. 3 pr.bud. Ww. postanowienie zostało odebrane przez pełnomocnika spółki w dniu 14 sierpnia 2015 r., zatem termin do złożenia powyższej dokumentacji minął w dniu 14 września 2015 r. Skarżąca w wyznaczonym trzydziestodniowym terminie nie dostarczyła wymaganych dokumentów, w związku z czym – na mocy postanowienia zawartego w art. 48 ust. 4 pr.bud., organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do rozbiórki spornego nośnika. Należy przy tym zauważyć, że w razie nie dostarczenia organowi w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ musi zastosować ust. 4 wymienionego przepisu. Norma zawarta w opisywanym uregulowaniu jest wiążąca dla organ, nie ma charakteru fakultatywnego, ani uznaniowego. Ponadto, w ocenie Sądu nie ma tu zastosowania reżim art. 50-51 pr.bud., który reguluje procedurę naprawczą w przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od przewidzianych w zgłoszeniu, jeśli jednak zgłoszenie to zostało złożone zgodnie z prawem. Skarżąca złożyła w dniu 23 maja 2002 r. zgłoszenie "umieszczenia tablicy reklamowej", które przewidywało realizację wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach tablicy 6,0 x 3,0 m zamocowanego na konstrukcji wsporczej w postaci dwugałęziowego słupa zakotwionego w fundamencie prefabrykowanym żelbetowym o wymiarach 3,7 x 2,2 m, częściowo zagłębionego w gruncie. Jednakże zrealizowany nośnik reklamowy posiada podświetlaną lampami halogenowymi na wysięgnikach tablicę ekspozycyjną o wymiarach 6,00 x 3,00 m, zamontowanych na jednym słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym, całkowicie zagłębionym w gruncie. W związku z powyższym w sposób znaczący odbiega od inwestycji zgłoszonej przez skarżącą, co powoduje, że zastosowanie mają przepisy art. 48 pr.bud. (obowiązujący przed wejściem zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r., poz. 443, która nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w czasie biegu terminu wyznaczonego przez organ do przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pr.bud., skarżąca nie zgłosiła chęci przeprowadzenia ani procedury naprawczej (przewidzianej w art. 50-51 pr.bud.), ani procedury legalizacyjnej (określonej w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.). W odniesieniu do przywołanego przez skarżącą naruszenia norm proceduralnych przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do wniosku, że organy te przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, nie naruszając zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. Skarżąca zarzuciła również organom nadzoru budowlanego, że naruszyły postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązują organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącej, fakt, że złożyła ona wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do właściwego organu, nie stanowi wystarczającej podstawy do zawieszenia postępowania na mocy przywołanych przepisów. Podkreślenia wymaga, że skarżone postanowienie nr [...] organ powiatowy wydał, ponieważ został przekroczony 30-dniowy termin na złożenie wymaganych dla legalizacji dokumentów. W tym okresie skarżąca nie złożyła żadnych dokumenty, które prowadziłyby do przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. W ocenie Sądu złożenie w dniu 16 września 2015 r., a więc dwa dni po terminie przedłożenia dokumentów do PINB, wniosku o zawieszenie postępowania było próbą przedłużenia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie nie zawiesiły postępowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.