VII SA/Wa 447/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak: [...] oddalające skargę T. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], nakazującej Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy P. usunięcie w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania powyższej decyzji, nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w P. wraz z modernizacją ul. T., na zalewanie wodami opadowymi działki ewid. [...] przy ul. T., poprzez: - wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy ul. F. w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul. T., - wyprofilowanie pobocza przy ul. T. na wysokości posesji 1 A w celu odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji, - wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścianki betonowej pod ogrodzenie w granicy ul. F. i posesji ul. T., tak aby nie ingerować w teren ww. działki. W dniu 27 kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził kontrolę w wyniku której stwierdził, że obowiązek usunięcia powyższych nieprawidłowości został wykonany. Następnie skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma z dnia 30 sierpnia 2011 r. i z dnia 3 października 2011 r., w których zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. bezczynność w kwestii wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 6 § 1a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), oddalił skargę T. B.. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak: [...]. W ocenie Organu II instancji obowiązek nałożony na PINB w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] został wykonany przez zobowiązanego. W związku z tym bezzasadne stało się prowadzenie w przedmiocie niewykonania powyższej decyzji postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził, iż zarzuty zawarte w zażaleniu, w świetle poczynionych ustaleń pozostają bez wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Na powyższe postanowienie T. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów tj: - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania czy nałożony na Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzją PINB w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie technicznej został wykonany przez zobowiązanego, co w rezultacie narusza art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, - art. 8 i 12 k.p.a. poprzez brak podjęcia działania mającego na celu wyegzekwowanie nałożonego na Burmistrza Miasta i Gminy obowiązku, a co za tym idzie brak wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku przez wiele lat skutkującym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 67 k.p.a. poprzez sporządzenie notatki służbowej w sprawie, w której wymagane jest sporządzenie protokołu zgodnie z treścią art. 67 § 2 pkt. 3 k.p.a., - art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy pomimo braku usunięcia w terminie czterech miesięcy przez Burmistrza Miasta i Gminy P. stwierdzonych nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w P. wraz z modernizacją ul T. na zalewanie wodami opadowymi działki ewid. [...] przy ul. T.. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot kosztów postępowania. W obszernych motywach uzasadnienia skargi, skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ II instancji był zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, czego nie uczynił, a wydane postanowienie oparł jedynie na wyjaśnieniach udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Zdaniem skarżącej w dokumentacji brakuje dowodów, które potwierdzałyby wykonanie przez Burmistrza robót budowlanych, do których został zobowiązany w ramach wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Jedynym dokumentem jest notatka służbowa z dnia 27 kwietnia 2004 r., która znajduje się wyłącznie w dokumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z jej treścią izolacja przeciwwodna wykonywana jest z papy izolacyjnej kładzionej na izolbet i lepik wzdłuż istniejącej podmurówki /fundament/ ogrodzenia, co oznacza wykonywanie robót, a nie ich zakończenie. Nadto dotyczy wyłącznie izolacji, tymczasem obowiązek nałożony na Burmistrza dotyczył innych jeszcze robót (tj. wykonanie odprowadzania wód opadowych i wyprofilowanie pobocza). Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady szybkości i wnikliwości postępowania oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie skarżącej, w wyniku dokonanych oględzin powinien być sporządzony protokół, a nie jak w niniejszej sprawie, notatka urzędowa. Zaniechanie sporządzenia protokołu oględzin powoduje istotną wadliwość tej czynności dowodowej, bowiem żadna ze stron nie miała możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Zgodnie z treścią art. 67 k.p.a. organ administracyjny ma obowiązek sporządzać protokół z każdej czynności postępowania w szczególności z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Również fakt, iż podpis osoby sporządzającej notatkę jest nieczytelny, stanowi, że taki dokument nie może mieć wartości dowodowej. W dalszych motywach uzasadnienia wskazano, że organ ewidentnie naruszył treść art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Pomimo że obowiązek nałożony na Burmistrza decyzją nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie został wykonany do chwili obecnej, to organ nie podjął żadnych działań mających na celu wyegzekwowanie wykonania przedmiotowej decyzji. Również brak dowodów wskazujących, że Burmistrz wykonał nałożone na niego obowiązki a opieranie się jedynie na oświadczeniu Burmistrza, jest ewidentnym naruszeniem obowiązujących przepisów. Dlatego też, skarżąca stwierdziła, iż organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. przepisu. Na potwierdzenie swoich zarzutów skarżąca przywołała wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2010 r. II SA/Po 685/2010, z treści którego wynika, iż bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego juz postępowania egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Działając na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a., Skarżąca złożyła do organu skargę bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ oddalił skargę Skarżącej wskazując, że obowiązek wynikający z decyzji został wykonany, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Na postanowienie wydane w sprawie, Skarżąca wniosła skargę do WSA podnosząc, jako najpoważniejszy zarzut, iż organ w istocie w ogóle nie ustalił, czy obowiązek wynikający z decyzji został rzeczywiście wykonany . Należy przyznać rację Skarżącej. Przepis art. 6 § 1a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią, albowiem w świetle art. 5 § 1 ust. 1 u.p.e.a. w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie egzekucji, czy określone jej prowadzenie. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca, dla której istotne znaczenie ma wykonanie przez zobowiązanego nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] obowiązków (twierdzi, że od 15 lat, jej posesja jest zalewana wodami opadowymi) wniosła właśnie taką skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił skargę T. B. wskazując, że " z informacji uzyskanych od organu powiatowego w toku postępowania skargowego, wynika, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych przez organ powiatowy w dniu 27 kwietnia 2004 r. potwierdzono wykonanie robót. Przedmiotowe postępowanie zostało zakończone". Analogicznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I -ej instancji. Tymczasem w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego i nadesłanym do Sądu, brak jest dokumentu z dnia 27 kwietnia 2004r. Natomiast do sprawy wraz ze skargą Skarżąca nadesłała kserokopię "notatki urzędowej" z dnia 27 kwietnia 2004r., spisanej na okoliczność "inspekcji w sprawie prowadzenia robót", z której wynika, że "stwierdzono wykonywanie robót budowlanych związanych z wykonawstwem izolacji wzdłuż ogrodzenia działki przy ul T. w P.'. Wskazać należy, że zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu nie wykazano, że zobowiązany wykonał obowiązki wynikające z decyzji z [...] grudnia 2003r. Nie budzi wątpliwości , że zgodnie z art. 18 u.pe,a. w postępowaniu egzekucyjnym poza zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych, wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca słusznie zarzuca, że doszło do naruszenia tych zasad. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada także na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. I OSK 563/11. "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści." (LEX nr 1145120) W rozpatrywanej sprawie poza dołączoną przez Skarżącą kserokopią notatki urzędowej brak jest innych dowodów na okoliczność wykonania robót, które zrealizowałyby nałożony decyzją z [...] grudnia 2003 r. na Burmistrza Miasta i Gminy P., obowiązek usunięcia nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w P. wraz z modernizacją ul. T. na zalewanie wodami opadowymi działki ewid. [...] przy ul. T.. Przypomnieć należy, iż obowiązek ten miał być zrealizowany poprzez: - wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy ul. F. w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul. T., - wyprofilowanie pobocza przy ul. T. na wysokości posesji 1 A w celu odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji, - wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścianki betonowej pod ogrodzenie w granicy ul. F. i posesji ul. T., tak aby nie ingerować w teren ww. działki, został wykonany. Organ w uzasadnieniu postanowienia powołuje się na "protokół" czynności kontrolnych z 27 kwietnia 2004r., którego w aktach nie ma. Z lakonicznego, cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie czynności dla realizacji obowiązków wynikających z decyzji z [...] grudnia 2003 r. i kiedy zostały wykonane. Dołączona notatka urzędowa, jak słusznie wskazuje Skarżąca, poświadcza jedynie wykonywanie izolacji przeciwwodnej wzdłuż ogrodzenia działki przy ul F. w P.. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wobec ogólnikowości uzasadnienia i braków w materiale dowodowym nie może być poddane kontroli merytorycznej Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie, czy w istocie zrealizowano obowiązki nałożone na Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. oraz wskazanie stosownych dowodów, które wykonanie tych prac potwierdzą. Dopiero wykazanie, iż rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji został wykonany da organowi podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia skargi. Na obecnym etapie postępowania, wobec nienależytego wyjaśnienia sprawy, nie jest jednak możliwa ocena prawna zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym nie jest także możliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej, co do naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a, a także art. 8, art. 12 i art. 67 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w kwocie równej uiszczonemu przez Nią wpisowi.