VII SA/Wa 452/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadly, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania B. M. i W. M. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanych przez B. i W. M. nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., w sprawie II SA/Łd 211/12 oddalił skargę B. M. i W. M. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę spornych schodów i podjazdu. Następnie organ omówił zasady rządzące postępowaniem nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego i w oparciu o przepisy art. 151, art. 145, art. 145a i b oraz art. 146 k.p.a. i wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpili o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że "pod schodami oraz podjazdem nie był wykonany nowy fundament, co świadczy o tym, że roboty obejmowały swoim zakresem wierzchnią warstwę urządzenia budowlanego" (pismo z dnia 25 lipca 2013 r.). Następnie w piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. Skarżący wyjaśnili, że "w dniu 8 lipca 2013 r. Z. P. dokonał badania podłoża pod schodami i podjazdem i jednoznacznie stwierdził, iż nie był wylewany nowy fundament pod schodami" - co potwierdza sporządzona przez Z. P. w dniu [...] lipca 2013 r. opinia techniczna. Następnie organ wskazał, że termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania został w sprawie zachowany. Kolejno, organ wyjaśnił brzmienie oraz przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i po dokonaniu oceny, czy okoliczność podnoszona przez Skarżących była znana organowi wojewódzkiemu wydającemu decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., wskazał, że w aktach sprawy znajdują się m.in. dokumenty, które zawierają zapis: - "dokonano remontu starych schodów polegającego na rozbiórce zewnętrznej warstwy biegu i wykonaniu w tym miejscy warstwy uzupełniającej betonowej oraz obłożeniu płytkami ceramicznymi - terakotą. Od strony południowej w miejscu stopni wykonano podjazd do sklepu" (protokół oględzin PINB w [...] z dnia 12 lipca 2006 r.), - "zostały wykonane roboty budowlane polegające min. na remoncie starych schodów poprzez rozbiórkę zniszczonej, zewnętrznej warstwy biegu i wykonania w tym miejscu uzupełniającej warstwy betonowej. Od strony południowej w miejscu stopni wykonano podjazd do wózków towarowych do sklepu (...) Fundamenty pod schodami pozostały w stanie nienaruszonym" (oświadczenie J. B. - wykonawcy, z dnia 8 maja 2008 r.), - "schody zewnętrzne przebudowano w ten sposób, że od strony sąsiada na jego życzenie zlikwidowano istniejące stopnie, skorodowany beton skuto i dokonano uzupełnienia ubytków betonem żwirowym i obłożono schody płytkami posadzkowymi glazurowanymi o powierzchni antypoślizgowej. Przy tych robotach wykonano również podjazd dla umożliwienia transportu towarów wielkogabarytowych z zewnętrz sklepu." (Inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych na obiekcie sklepu wielobranżowego z dnia 15 marca 2006 r., wykonana przez S. W.), - "najważniejszym dokumentem potwierdzającym, iż zostały wykonane prace remontowe bez wykonywania fundamentów, nie zaś budowlane schodów jest Inwentaryzacja robót budowlanych sporządzona przez kierownika budowy S. W. W wyżej wymienionym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy nie ma ani słowa o wykonaniu fundamentów pod schodami, w związku z czym zgodnie z prawem budowlanym został wykonany remont schodów" (oświadczenie W. M. z dnia 16 grudnia 2009 r.). Z analizy ww. dokumentów wynika, że okoliczność podnoszona przez Skarżących, dotycząca robót budowlanych przy schodach zewnętrznych wraz z podjazdem bez wykonania nowego fundamentu - była znana [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu przed wydaniem badanej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odpowiada przepisom prawa. W rozpatrywanej sprawie brak jest bowiem podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej [...] WINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., we wznowionym postępowaniu, w związku z przesłanką zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dlatego też należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2014 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, że zasadnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ wojewódzki odmówił również uwzględnienia żądania Skarżących przeprowadzenia dowodów z oględzin oraz zeznań świadków na okoliczność "iż nie był wylewany nowy fundament pod schodami i podjazdem oraz roboty budowlane dotyczące schodów i podjazdu nie polegały na budowie ". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] złożyli B.M. i W. M. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji rozbiórkowych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mające swój wyraz w przekonaniu, iż nie ziściła się przesłanka wznowienia, tj. pojawienie się okoliczności faktycznej, która istniała w dniu wydania decyzji a nieznanej organowi wydającemu decyzję - o tym, iż WINB nie wiedział, czy pod schodami i podjazdem był wylewany nowy fundament czy nie, świadczą rozbieżne zeznania świadków i Państwa Ł., które WINB cytuje w decyzji rozbiórkowej dnia [...] grudnia 2011 r. - art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 86 k.p.a., poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodów w postaci ponownych oględzin oraz przesłuchania świadków. Czynności te udowodniłyby ostatecznie, iż schody nie były rozbierane a zatem nie doszło od odbudowy urządzenia budowlanego. Ponadto ostatnie oględziny organu powiatowego z 23-24 czerwca 2008 r. były przeprowadzone wadliwie, zaś organ wydając decyzję powinien opierać się na aktualnych i prawidłowo wykonanych oględzinach. A w razie wątpliwości, co do materiału dowodowego przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z urzędu. - art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8 i art. 48 Prawa budowlanego (dalej PB), a także art. 7 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji rozbiórkowej w sytuacji, gdy nie doszło do budowy/odbudowy schodów, a zatem nie można zastosować art. 48 PB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytacza cytaty z oględzin organu powiatowego, ocen ekspertów, zeznań bezpośredniego wykonawcy, które jednoznacznie potwierdzają, iż nie miała miejsca budowa/odbudowa schodów. W ocenie skarżących w przypadku wykonania niesłusznie wydanej i niesprawiedliwej rozbiórki zostaną ograniczone ich prawa obywatelskie wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: prawo do dysponowania nieruchomością, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, ochrona praw obywatelskich przez państwowe organy administracyjne. Ewentualna rozbiórka stanowi niepotrzebne koszty, nieodwracalne ciężkie skutki procesowe i gospodarcze. Bowiem funkcjonowanie sklepu bez schodów jest niemożliwe, zaś ponowne wybudowanie schodów w tym samym miejscu może być utrudnione ze względu na konieczność uzyskania zgody sąsiadów (Państwo Ł.), którzy jak wiadomo z akt sprawy będą utrudniać ten proces, choć nie godzi to w ich interesy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanych przez B. i W. M. nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. A zatem, przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Z uwagi na fakt, iż postępowanie to stoi ono w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a i b k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek zawartych we wskazanych przepisach. A zatem - mając na względzie stabilność decyzji ostatecznych - organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu winien kierować się ścisłą, a nawet wręcz zawężającą interpretacją przesłanek wznowieniowych. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżących, w którym skarżący powołali się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to w związku z faktem - w opinii skarżących nieznanym organowi w dniu wydania kontrolowanej decyzji- że pod spornymi schodami oraz podjazdem nie był wykonywany nowy fundament, co świadczy o tym, że roboty obejmowały swoim zakresem wierzchnią warstwę urządzenia budowlanego, wobec czego w opinii skarżących nie doszło do budowy obiektu budowlanego. Wskazać zatem w tym miejscu za organem trzeba, że w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają, że okoliczności, na które powołują się skarżący, a które miały stanowić nie znane organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym - były organowi znane. Wśród tych dokumentów znajdują się: - protokół oględzin PINB w K. z dnia 12 lipca 2006 r., który jako dokument potwierdza "dokonano remontu starych schodów polegającego na rozbiórce zewnętrznej warstwy biegu i wykonaniu w tym miejscy warstwy uzupełniającej betonowej oraz obłożeniu płytkami ceramicznymi - terakotą. Od strony południowej w miejscu stopni wykonano podjazd do sklepu"; - oświadczenie J. B. - wykonawcy z dnia 8 maja 2008 r. który wskazuje: "zostały wykonane roboty budowlane polegające m.in. na remoncie starych schodów poprzez rozbiórkę zniszczonej, zewnętrznej warstwy biegu i wykonania w tym miejscu uzupełniającej warstwy betonowej. Od strony południowej w miejscu stopni wykonano podjazd do wózków towarowych do sklepu (...) Fundamenty pod schodami pozostały w stanie nienaruszonym"; - Inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych na obiekcie sklepu wielobranżowego z dnia 15 marca 2006 r., wykonana przez S. W., z której wynika, że "schody zewnętrzne przebudowano w ten sposób, że od strony sąsiada na jego życzenie zlikwidowano istniejące stopnie, skorodowany beton skuto i dokonano uzupełnienia ubytków betonem żwirowym i obłożono schody płytkami posadzkowymi glazurowanymi o powierzchni antypoślizgowej. Przy tych robotach wykonano również podjazd dla umożliwienia transportu towarów wielkogabarytowych z zewnętrz sklepu." - oświadczenie W. M. z dnia 16 grudnia 2009 r. wskazujące: "najważniejszym dokumentem potwierdzającym, iż zostały wykonane prace remontowe bez wykonywania fundamentów, nie zaś budowlane schodów jest Inwentaryzacja robót budowlanych sporządzona przez kierownika budowy S. W. W wyżej wymienionym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy nie ma ani słowa o wykonaniu fundamentów pod schodami, w związku z czym zgodnie z prawem budowlanym został wykonany remont schodów". Z analizy ww. dokumentów wynika, że okoliczność podnoszona przez Skarżących, dotycząca robót budowlanych przy schodach zewnętrznych wraz z podjazdem bez wykonania nowego fundamentu - była znana [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu przed wydaniem badanej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Dodać przy tym trzeba, iż ww. decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę spornych schodów i podjazdu została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., w sprawie II SA/Łd 211/12 oddalił skargę B. M. i W. M.. Oddalając zaś skargę Sąd w [...] przesądził o prawidłowości nałożonego nakazu rozbiórki i zastosowanych w nakazie przepisów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia żadnych zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 86, art. 107, ani naruszeń przepisów wskazanych przez skarżących, tj. art. 145 § 1 pkt 5 ani 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji, spełniają wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności w uzasadnieniach z duża starannością przedstawiono zasady, którymi organ kierował się prowadząc postępowanie wznowieniowe. Przytoczono właściwe przepisy prawa i omówiono ich prawidłowa wykładnię. Organy obu instancji dokonały właściwej oceny wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności, która w ocenie skarżących miała stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd w pełni podzielała pogląd, na którym oparto rozstrzygnięcie w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie brak jest bowiem podstaw do uchylenia kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji ostatecznej na podstawie wskazanej przez skarżących przesłanki. Informacja o tym, że "schody nie były budowane od nowa" nie jest nową okolicznością istniejącą w dniu wydania kontrolowanej decyzji rozbiórkowej, a nieznaną organowi. Nie mogła zostać zatem uznana za przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność czy budowano nowe schody czy je tylko remontowano oraz czy wybudowano nowy fundament czy dokonano rozbiórki jedynie schodów i wybudowano nowe na starym fundamencie, jak trafnie zauważył organ drugiej instancji, była podnoszona już na etapie postępowania odwoławczego toczącego się przed organem wojewódzkim. Skarżący wskazywali, że jedynie rozebrali starą zewnętrzną warstwę biegu i wykonali w tym miejscu uzupełniającą warstwę betonową oraz obłożyli płytkami, od strony południowej zaś wykonali w miejscu stopni podjazd do sklepu. To zaś, czy był to remont czy rozbiórka starych i budowa nowych schodów w miejsce starych, bez naruszenia fundamentu oraz czy prawidłowo zastosowano przepis art. 48 Prawa budowlanego było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który powyższe ocenił w wyroku z dnia 6 września 2012 r. oddalającym skargę Państwa M. na przedmiotową decyzję ostateczną. Wymieniony wyrok nie zawierał wprawdzie uzasadnienia, jednakże oddalając skargę Sąd w [...] przesądził o prawidłowości nałożonego nakazu rozbiórki. Stosownie do art. 170 ustawy Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Konkludując, Sąd nie ma zastrzeżeń co do oceny merytorycznej poczynionej w niniejszej sprawie przez organy. Prawidłowo bowiem stwierdzono, iż zgromadzone dowody wskazują, iż wskazane przez skarżących "nowe" dowody znane były organowi w czasie wydawania kontrolowanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową. W konsekwencji, zdaniem Sądu w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem brak było podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji na tej podstawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku.