VII SA/Wa 453/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane po rozpatrzeniu sprawy budowy drewnianego budynku na działce rolnej stanowiącej własność K. B. – nakazał rozebrać budowany drewniany budynek na działce rolnej nr ew. [...] w obrębie M. gm. P.. Termin wykonania rozbiórki ustalił do dnia 15 listopada 1994 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył K. B. podając, że przedmiotowa decyzja nie posiada adresata aktu i obowiązki wynikające z przedmiotowej decyzji nie zostały nałożone na konkretną osobę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej "kpa"/ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu podał, że badana decyzja została skierowana do jedynego sprawcy samowoli budowlanej i nie budzi wątpliwości, że nakaz rozbiórki otrzymał K. B., który jest jedyną stroną postępowania, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. B. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1994 r. w przedmiocie wyznaczenia terminu wykonania rozbiórki obiektu i stwierdził nieważność tej decyzji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Ze względu na datę doręczenia K. B. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 1994 r., tj. [...] sierpnia 1994 r. zastosowanie w niniejszym postępowaniu ma art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia stronie decyzji upłynęło 10 lat przesłankami na jakich organ nadzorczy może oprzeć decyzję o stwierdzeniu albo odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia są: - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - niewykonalność decyzji lub - zaistnienie wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja w części dotyczącej wyznaczenia terminu do dokonania rozbiórki budynku budowanego na działce rolnej nr ew. [...] w obrębie M. gm. P. została wydana bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, natomiast w pozostałej części nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej miało miejsce pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 3 tej ustawy obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jako, że wskazana budowa nie spełniała powyższego warunku organ na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ww. ustawy prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki. Odnosząc się do odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że nakaz rozbiórki kierowany jest do K. B., jako właściciela działki rolnej nr ew. [...] obręb M. gm. P., który jest jednocześnie inwestorem, co wynika z akt sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. B.. W uzasadnieniu skargi podał, że rozebranie budynku na działce nr [...] wywoła nieodwracalne skutki prawne. Nadto zmienił się zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym M. gm. P., co może pozwolić skarżącemu na legalizację przedmiotowego budynku. W konkluzji K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się swoimi prawami. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych, jak i nieostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Aby więc wyeliminować decyzję z obrotu prawnego musi zaistnieć przesłanka nieważnościowa enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Postępowanie nieważnościowe, które wszczął skarżący, z mocy przepisów prawa mogło być rozpatrywane tylko w oparciu o przepis art. 156 § 2 kpa, gdyż od dnia doręczenia K. B. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę minęło 10 lat, decyzja jednak nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Odpowiadając na zarzuty skargi należy wskazać, iż nie można mówić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż fakt zrealizowania inwestycji, a także dokonanie jej rozbiórki nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć jako brak przepisów prawnych, na podstawie których organy administracji mogłyby znieść lub cofnąć skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Ponadto fakt, iż aktualnie zostały wydane przepisy – decyzja z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym M. – nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] sierpnia 1994 r., gdyż rozbiórkę nakazano na podstawie przepisów art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., a nie na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. /aktualnego/. Nawet więc, gdyby decyzja rozbiórkowa była wydana na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. to pozytywna dla niniejszej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musiałaby być wydana co najmniej z datą wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Badając legalność decyzji w trybie nadzwyczajnym, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien brać pod uwagę wyłącznie przepisy i stan prawny oraz faktyczny obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji /czytaj rozbiórkowej/. To oznacza, że w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, tj. [...] sierpnia 1994 r. obowiązywały przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. uchwalony dnia [...] listopada 1991 r. Przepis art. 3 prawa budowlanego z 1974 r. mówi zaś o tym, iż "obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym." Warunkuje więc wydanie pozwolenia na budowę zgodnością planowanej inwestycji z przepisami planu zagospodarowania terenu. Z załączonego do akt sprawy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. uchwalonego dnia [...] listopada 1991 r. wynika, że działka nr ew. [...] położona w obrębie M. gm. P. w dniu [...] sierpnia 1994 r., tj. w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, zgodnie z wymienionym planem, była zlokalizowana na terenach, na których nie dopuszczał on nowej zabudowy w rozproszeniu, gdyż były to tereny przeznaczone do użytku rolnego. W wyjątkowych wypadkach dopuszczał powstanie nowej zagrody w rozproszeniu, gdy cały areał gospodarstwa położony jest z dala od zabudowy skupionej, a jego wielkość jest nie mniejsza niż 10 ha. Z akt sprawy wynika zaś, iż K. B. nie dysponuje nieruchomością o powierzchni nie mniejszej niż 10 ha, w skład której wchodziłaby działka nr [...] w obrębie M. gm. P., na której samowolnie wybudował sporny budynek. Sąd podziela zdanie organu drugiej instancji, iż w sprawie przy wydawaniu decyzji rozbiórkowej doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w części dotyczącej wydania decyzji bez podstawy prawnej w zakresie określenia terminu dokonania rozbiórki – i w tej części podlega ona eliminacji z obrotu prawnego, w pozostałej zaś części decyzja rozbiórkowa nie jest dotknięta żądną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i zgodna jest z prawem. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. również jest więc zgodna z prawem. Zgodnie z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę jako bezzasadną oddalił.