VII SA/Wa 453/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez J. B. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. ,którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm. zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. i J. B. uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. znak [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010r., Nr[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę wodociągu przemysłowego z pompownią [...] do Zakładu Produkcyjnego [...] S.A. wraz z kablem teletechnicznym (z wyłączeniem studni wraz z instalacjami oraz odcinkiem przebiegającym w pasie drogi wojewódzkiej), przyłączy wodociągowych, teletechnicznych i energetycznych do ujęć wodnych [...] w strefie [...] oraz pompowni [...] (kategoria obiektu- XXVI, XXX) w miejscowości [...] oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010r. działając na wniosek J. i R. B. oraz J. i S. B., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę. W opinii Wojewody [...] uzasadnione było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, bowiem wniosek pochodził od J. i R. B. oraz J. i S. B. - właścicieli działek sąsiadujących z terenem, przez który przebiega wodociąg do ujęć wodnych. Wojewoda doszedł do przekonania, że kontrolowana przez niego decyzja Starosty [...] nie narusza prawa. Nie został naruszony przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 zwanej w dalszej części Prawem budowlanym). W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji, zatwierdzony nią projekt budowlany, spełniał wymagania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, zgodny z przepisami, posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Zdaniem Wojewody, nie było zatem podstaw do wyłączenia z obiegu prawnego ostatecznej decyzji Starosty na podstawie art. 156§2K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działkach nr [...] położonych w miejscowości [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że S. B. i Pani J. B. są współwłaścicielami działki rolnej nr [...], natomiast R. B. i J. B. działek rolnych nr: [...] położonych w [...]. Mając na uwadze przywołany wyżej przepis art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że działki stanowiące własność wnioskodawców – S. B., J. B., R. B. i J. B. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działek nr [...] wynikających z przepisów prawa Organ podkreślił też, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy ujęć wodnych. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r. J. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. rażące naruszenie prawa materialnego, do czego doszło poprzez błędną wykładnię lub nieuwzględnienie treści art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało bezpośredni wpływ na nie uznanie Skarżącej za stronę postępowania w myśl uregulowań wynikających z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; II. rażące naruszenie prawa proceduralnego, do czego doszło poprzez: 1. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 Kpa; 2. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określonej w art. 8 Kpa; 3. naruszenie zasady informowania stron, określonej w art. 9 Kpa; 4. naruszenie zasady czynnego udziału stron, określonej w art. 10 § 1 Kpa; 5. naruszenie zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, określonej w art. 12 §1 Kpa; - co wpłynęło na naruszenie najważniejszej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady legalizmu, określonej w art. 6 Kpa, stanowiącej jednocześnie jedną z zasad konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji RP). Skarżąca wskazała, że organ przeprowadził błędną wykładnię lub nieuwzględnił treści art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało bezpośredni wpływ na nieuznanie Skarżącej za stronę postępowania w myśl uregulowań art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważa, że zgodnie z treścią wymienionego wyżej (w pierwszej kolejności) przepisu prawnego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt /, dla całego zamierzenia budowlanego. Skoro więc Organ, podobnie jak wcześniej Inwestor, Starosta [...] oraz Wojewoda [...], uznał, że planowane przez Inwestora zamierzenie budowlane można etapować to przy rozpatrywaniu interesu prawnego ewentualnej strony, o którym to interesie mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powinien wziąć pod uwagę całe zamierzenie budowlane, a nie jedynie budowę samego wodociągu (tj. fragment zamierzenia nazwany przez Inwestora etapem I). Takie rozumowanie wynika, zdaniem strony skarżącej wprost z treści art. 33 ust. 1 zd. 3 Prawa budowlanego. To, zdaniem strony, powinno decydować o uznaniu Jej działek, za nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, którym (zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa proceduralnego, Skarżąca podniosła, że skoro Organ nie potrafił doszukać się Jej interesu prawnego to powinien wezwać Stronę do uzupełnienia odwołania o jego wskazanie w myśl uregulowania zawartego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle braku możliwości uzasadnienia przez Stronę interesu prawnego nastąpiło zdaniem Strony naruszenie istotnych zasad procedury administracyjnej określonej w art. 6,7 i 10 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, aby móc przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji zarówno organ jak i sąd , winien na wstępie ustalić czy wniosek lub skarga jest wniesiona przez podmiot, który legitymuje się interesem prawnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1397/09, w którym Sąd ten wskazał, iż badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością od wyniku którego zależy dalszy bieg postępowania. W niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 pkt. 1 K.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Powołany przepis upoważnia organ do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji jeżeli organ ustali, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , iż w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stronę definiuje nie art. 28 K.p.a., lecz art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis, który stanowi, iż stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym skuteczność wszelkich wniosków odnoszących się do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zależna jest nie tylko od ustalenia na podstawie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane przymiotu strony wnioskodawcy, ale przede wszystkim od posiadania przez niego legitymacji do dokonywania określonych czynności prawnoadministracyjnych. Kwestionowaną przez Skarżącą decyzją z dnia [...] lutego 2010r, Nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 28, 33 ust.1, 34 ust.4 i 36 Prawa budowlanego, zatwierdził, zgodnie z wnioskiem inwestora, projekt budowlany i udzielił Spółce Akcyjnej [...] pozwolenia na budowę wodociągu przemysłowego z pompownią [...] do Zakładu [...] S.A. wraz z kablem teletechnicznym (z wyłączeniem studni wraiz z instalacjami oraz odcinkiem przebiegającym w pasie drogi wojewódzkiej), przyłączy wodociągowych, teletechnicznych i energetycznych do ujęć wodnych [...] w strefie [...] oraz pompowni [...] w miejscowości [...] na działkach nr ewid. według odrębnego wykazu. Decyzja ta nie obejmowała budowy studni (ujęć wody) wraz z instalacjami oraz odcinka przebiegającego w pasie drogi wojewódzkiej (odrębne pozwolenie na budowę wydane przez Wojewodę [...]). Ujęcia wodne wraz z instalacjami stanowić będą II etap inwestycji. Oceniając więc zarzut Skarżącej naruszenia art. 33 ust.1 Prawa budowlanego, który de facto sprowadza się do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie inwestycyjne a więc również budowę ujęć wodnych zauważyć należy, że w przepisie tym jest mowa o zamiarze inwestora, który może wnioskować o pozwolenie na budowę dla wybranych przez niego obiektów. Wykładając art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy zatem akcentować wolę inwestora, wyrażonej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, to w świetle zamiaru inwestora należy oceniać, czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy może ono samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Oceniając więc zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powiązany z poprzednim, a polegający na twierdzeniu, że pominięcie analizy interesu prawnego Strony w kontekście całego zamierzenia inwestycyjnego tj zarówno realizacji wodociągi jak i ujęć wodnych było błędem organu, bowiem obie inwestycje są ze sobą nierozerwalnie związane i objęte jednym projektem zagospodarowania terenu stwierdzić należy , że przyjęcie takiej tezy prowadziłoby do wniosku, że niezależnie od tego czy działka należąca do Skarżącej znajduje się w strefie oddziaływania wodociągu czy też nie to z uwagi na istniejące oddziaływanie studnie ten interes prawny winien być rozciągnięty również na inwestycję wodociągową. Sąd nie podziela takiego stanowiska Skarżącego, bowiem postępowanie nadzwyczajne wszczęte zostało w sprawie określonej decyzją Starosty [...] a dot. przedsięwzięcia polegającego na budowie wodociągu przemysłowego z pompownią [...] do Zakładu Produkcyjnego [...] S.A. i zgodnie z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko w jednej sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę bada się przymiot strony, którym może być inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. To czy inwestor planuje następny etap inwestycji lub czy będzie realizował w następnym etapie planowane wszystkie studnie głębinowe czy tylko ich część nie może wpływać na zmianę obszaru oddziaływania. Oczywiście jeśli inwestor wystąpi z wnioskiem o pozwolenie na budowę studni głębinowych połączonych z omawianą inwestycją wodociągową to organ archotektoniczno budowlany będzie zobowiązany do ustalenia wszystkich stron postępowania oraz ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zauważyć należy, że na podstawie art.. 7 i 77 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest, z urzędu, określić dowody niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie zgodnie z zasadą oficjalności ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z urzędu również jest zobowiązany do zbadania czy odwołanie pochodzi od strony posiadającej interes prawny . może oczywiście uzupełnić materiał dowodowy sprawy np. o wezwanie strony do zajęcia stanowiska w określonej sprawie. Dotyczy to jednak takiej sytuacji, gdy organ widzi potrzebę takiego uzupełnienia materiału dowodowego. Obowiązków tych, co do zasady, nie zmienia znowelizowany art. 7 kpa ( ustawa z dnia 3 grudnia 2010r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2011r. Nr 6 poz. 18), zgodnie z którego brzmieniem organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stron faktycznego sprawy z urzędu lub na wniosek strony. Z powyższych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji, nie analizując już innych merytorycznych zarzutów skargi.