VII SA/Wa 454/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...] WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia B. i A. małżonków K. (dalej: "skarżący") od postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB"), odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...],[...] z obrębu [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego połączonego z garażem, znajdującego się na działkach o numerach: [...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...], skarżący w dniu [...] października 2011 r. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] – [...] w [...] z ich powództwa o przeniesienie własności części nieruchomości nr 111, stanowiącej aktualnie współwłasność uczestnika postępowania Z. N. (sygn. akt [...]). Postępowanie administracyjne w dacie złożenia wniosku było na etapie ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu zaskarżonej decyzji PINB nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego). W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących, PINB postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru podnosząc, że nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. Zażalenie na w/w postanowienie wnieśli skarżący wskazując, że zachodzi podstawa z art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a., bowiem budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie, posadowiony jest na nieruchomości sąsiadów, wobec których aktualnie powinno toczyć się przedmiotowe postępowanie. Rozstrzygnięcie w sprawie cywilnej będzie miało, zdaniem skarżących, kluczowe znaczenie w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jednoznacznie Sąd określi osoby uprawnione do władania nieruchomością i posadowionym na nim budynkiem i wskaże zobowiązanych, wobec których powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie zauważył, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. [...] WINB nie podzielił zarzutów zażalenia wskazując, że ustawodawca w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623, zwana dalej "Prawo budowlane"), jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, wymienia alternatywnie inwestora oraz właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza również sprawcę samowoli budowlanej. Dlatego nałożenie obowiązków na inwestora jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wybudował on samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim wypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości (który nie jest inwestorem samowolnie posadowionego budynku) byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty oraz stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy budynek gospodarczy połączony z garażem nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych"). Tym samym nie znajduje w sprawie uzasadnienia wdrażanie procedury legalizacyjnej i bez znaczenia będzie przewidywane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tym bardziej, że wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzi do rozbiórki, a nie legalizacji samowolnie wybudowanej części obiektu. W związku z powyższym organ odwoławczy ocenił, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przeniesienia na skarżących prawa własności części nieruchomości, na której stoi sporny budynek, nie można uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. W skardze na postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 - 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (brak pełnych oględzin przedmiotowego budynku). W ocenie skarżących nie została wyjaśniona należycie okoliczność, czy w analizowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z budową (dobudową, rozbudową) budynku gospodarczego połączonego z garażem, który to budynek nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżący jednocześnie przyznali, że w niniejszej sprawie chodzi o 40 cm, przez które budynek nie spełnia w/w warunków; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w sytuacji, gdy dla rozpoznania niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma sprawa cywilna tocząca się przed sądem powszechnym w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest sporny budynek. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje (postanowienia) administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym z tym zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (por. uzasadnienie wyroków NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, POP 2002, nr 2, poz. 37, z dnia 2 kwietnia 1999, III SA 2307/98, z dnia 19 maja 1998 r., I SA 1874/97). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 555/98, z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, z dnia 7 maja 1999, IV SA 744/97). Przenosząc powyższe unormowania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ zasadnie ustanowił skarżącego adresatem decyzji w sprawie prowadzonej w kierunku rozbiórki samowoli budowlanej, mając za podstawę art. 52 Prawa budowlanego. W sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, w/w przepis stanowi podstawę prawną do skierowania właśnie do niego w pierwszej kolejności, a nie do właściciela nieruchomości, nakazu rozbiórki. Nieuregulowany stan prawny nie może chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2265/11). Przedmiotowe postępowanie toczy się na skutek wniosku z dnia [...] września 2010 r. współwłaściciela nieruchomości, na której wzniesiony został budynek w ramach samowoli budowlanej, natomiast skarżący wystąpili z pozwem o przeniesienie własności nieruchomości w trybie art. 231 k.c. dopiero w toku tegoż postępowania administracyjnego. To od organu administracji zależy ustalenie, czy między tymi dwiema sprawami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, prowadzący do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił przyczyny odmowy zawieszenia, mając na uwadze charakter sprawy, prowadzonej w kierunku nakazu rozbiórki, a nie legalizacji, gdzie mogłoby mieć znaczenie ewentualne uzyskanie przez skarżących tytułu własności. Jednak organ wyjaśnił przyczyny braku podstaw prawnych do legalizacji przedmiotowego budynku, więc nawet uzyskanie przez skarżących pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie cywilnej nie wpłynie na odmienną ocenę organów administracji w zakresie możliwość legalizacji omawianej samowoli. W ocenie Sądu, [...] WINB prawidłowo ocenił brak bezpośredniego związku przyczynowego między toczącym się postępowaniem administracyjnym a postępowaniem cywilnym z powództwa skarżących. Należy pamiętać, że ustawa Prawo budowlane nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia braku pozwolenia na budowę, ani od zachowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania. To inwestor przed rozpoczęciem robót winien zadbać o uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeśli zdecyduje się na wcześniejsze prowadzenie robót budowlanych, to naraża się na konsekwencje orzeczenia nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisu art. 97 § 1 punkt 4 k.p.a., bowiem w sprawie nie wystąpiło żadne materialne zagadnienie wstępne, które byłoby podstawą do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania: art. 7-8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. również nie mogły odnieść zamierzonego skutku w przedmiotowym postępowaniu incydentalnym, bowiem odnoszą się one do zbierania i oceny dowodów, której organ dokonuje podczas merytorycznego badania sprawy, zakończonego wydaniem decyzji pozytywnej lub negatywnej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.