VII SA/Wa 455/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją, znak: [...] wydaną dnia 18 stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] wydaną dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu [...] czerwca 2012 r. A. N. decyzją Prezydenta [...] został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, następnie organ złożył wniosek o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent [...] decyzją wydaną [...] września 2012 r. na podstawie art. 5 ust. 3 b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów orzekł o zatrzymaniu A. N. prawa jazdy kategorii B, C, B+E i C+E. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem, bo jak wynika z treści przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, starosta jest obowiązany do wydania decyzji związanej. Nie dysponuje uznaniem administracyjnym, zaś wynik sprawy jest determinowany wyłącznie tym, czy organ właściwy dłużnika złożył wniosek o zatrzymanie prawa jazdy (określony w art. 5 ust. 3 ww. ustawy). Organ nie bada, czy czynności poprzedzające sformułowanie wniosku w istocie wykazywały brak współdziałania dłużnika polegający na odmowie rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, odmowie podjęcia zajęcia zarobkowego albo odmowie złożenia oświadczenia majątkowego. Jest związany wnioskiem w tym sensie, że może wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy albo decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli okaże się, że wniosek był niekompletny, złożony przez nieuprawniony organ, nie usunięto jego braków albo też że dłużnik alimentacyjny zmarł lub utracił status dłużnika w trybie art. 5 ust. 4 a ww. ustawy. Organ I instancji nie jest władny wszcząć postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy bez wniosku właściwego organu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. N.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 3 b i 5 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. Skarżący wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. w sprawie P 46/2007, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, przy czym podniósł, że obecna regulacja w przepisach art. 5 ust. 5 i 6 mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej z 2005 r. Poza tym skarżący podkreślił, że toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane wnioskiem Prokuratora Generalnego z dnia 22 listopada 2010 r. – o ocenę zgodności z Konstytucja RP przepisu art. 5 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 września 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższą regulacje należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 1 z 2009 r., poz. 7 ze zm.). Przepis ten przewiduje wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez starostę wniosku złożonego przez organ właściwy dłużnika. Należy zaznaczyć, iż do dnia 1 października 2008 r. obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Zgodność art. 5 wymienionej ustawy z Konstytucją RP była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. Trybunał orzekł, iż art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 159, poz. 1261). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: "czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał w szczególności odniósł się do zarzutów sądu pytającego dotyczących braku trybu odwoławczego w procedurze określonej w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosowanego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania, a ponadto zgodnie z wymogami rzetelnego procesu uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich, a sąd ma obowiązek je rozważyć. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołane argumenty prowadzą w efekcie do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ustawa ta obowiązywała do dnia 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w ocenie Trybunału, mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekły o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wyrokiem o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże, wyraźnie zaakcentował, iż przepis ten jest analogiczny do niezgodnego z Konstytucją RP unormowania zawartego w art. 5 nieobowiązującej aktualnie ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. W powyższej sytuacji rozważenia wymaga, czy sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polski, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji RP). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucja i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lewis Nexis Warszawa 2008 r., str. 23 i nast.). W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretna sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samo wykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisów ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Odmawiając zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 (niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucja przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powyższy przepis zawierający normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w ocenie Sądu, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja (brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ponadto zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, a tym samym nie służy podstawowemu celowi w ustawie jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego (w ocenie sądu) przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2005 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to norm Konstytucji RP (art. 2 – "Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym , urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej", art. 31 ust. 3 - "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw"), oraz że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Utrzymując w mocy taką decyzję SKO także dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, mimo że organy administracyjne nie mogły odstąpić od zastosowania ustawy, albowiem z mocy art. 21 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) przy orzekaniu członkowie zespołów orzekających związani wyłącznie przepisami prawa powszechnego obowiązującego. W tych okolicznościach bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty skarżącego wyeksponowane w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Dodatkowo warto zaznaczyć, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym, toczy się postępowanie z wniosku Prokuratora Generalnego RP o zbadanie zgodności art. 5 i 6 tej ustawy z dnia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sprawa posiada sygnaturę K 23/10. Mając na uwadze brzmienie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że z uwagi na charakter podjętego rozstrzygnięcia i zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania byłoby niezasadne z uwagi na słuszny interes strony postępowania jak i zasady ekonomiki procesowej.