VII SA/Wa 456/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg Zgromadzenia Sióstr [...] w K. oraz L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: Zgromadzenia Sióstr [...] w K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) oraz na rzecz L. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce D. S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego "W." z poddaszem nieużytkowym oraz garażem podziemnym. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przebieg postępowanie w tej sprawie i wskazał, że w dniu 21 marca 2003 r. inwestor – D. S.A. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego" W." z poddaszem nieużytkowym i garażem podziemnym. Starosta P. w dniu [...] po raz pierwszy wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej odwołały się L. K. oraz Z. w K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uznał, iż odwołującym się nie przysługuje przymiot strony i umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. (sygn. VII SA/Wa 164/05), po czym organ odwoławczy w dniu [...], uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta P. uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla G. i terenów przyległych zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] nr [...], poz.[...]. Dla jednostki oznaczonej symbolem [...], w której planowana jest inwestycja, podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, maksymalna wysokość zabudowy to 4 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem realizacji parkingu podziemnego przy maksymalnej powierzchni zabudowy 20% ogólnej powierzchni działki i powierzchni biologicznie czynnej minimum 70%. W decyzji wskazano, że przedmiotowy plan za powierzchnię biologicznie czynną uznaje część działki budowlanej na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana powierzchniowo lub kubaturowo w głąb gruntu, na nim oraz nad nim, nie stanowiąca nawierzchni dojazdów i dojść pieszych, pokryta trwałą roślinnością lub użytkowana rolniczo. Organ I instancji uznał, iż wymóg ten należy odnieść do powierzchni biologicznie czynnej całej działki budowlanej, a nie działek ewidencyjnych. Usytuowanie budynku w południowej części działki budowlanej uwarunkowane zostało zachowaniem i ochroną wartościowego drzewostanu w centralnej i północnej części. Wobec zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełnienia wszelkich wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności wobec zachowania odległości od już istniejących budynków jak również zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z wymogami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, udzielono pozwolenia budowlanego. Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S.A. pozwolenia na budowę, złożyły: Z. oraz L. K. Zarzuciły naruszenie prawa materialnego, polegające na zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. po jego nowelizacji, nie zapewnienie odpowiednich warunków bezpieczeństwa użytkowania obiektu, brak przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, wydaniu pozwolenia po upływie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszeniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie wymagań co do ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz ochrony zabytków. Nadto naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na obniżeniu standardu jakości środowiska na terenie działek sąsiednich. Wskazując na powyższe uchybienia wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniach podkreślono zwłaszcza, że plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi o konieczności zachowania na działkach powierzchni biologicznie czynnej minimum 70%, a zachowanie tego wymogu nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Organ nie odniósł się bowiem do zagadnienia dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych o szerokości min. 5m, placów zabaw dla dzieci, terenów rekreacyjnych dla osób starszych, a także powierzchni miejsc parkingowych. Zamieszczenie na inwestowanym terenie tych elementów unicestwia warunek zachowania obowiązującej powierzchni biologicznie czynnej. Realizacja planowanej inwestycji zakłóci zdaniem odwołującego się Z. spokój konieczny dla pełnienia funkcji sakralnej Domu Prowincjalnego w którym znajduje się kaplica. Organ wadliwie zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed i po nowelizacji podczas, gdy powinien był zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie składania wniosku i ściśle z nim związane przepisy poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że nie jest wiadomo czy inwestycja stanowi budynek 4 kondygnacyjny, czy 4 i pół kondygnacyjny oraz jaki charakter miałby parking podziemny i czy inwestycja nie narusza stosunków wodnych na tym terenie. L. K. na poparcie wywodów swojego odwołania załączyła pismo T. z dnia 10 września 2006 r. skierowane do Wojewody [...], wyrażające niepokój z powodu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji. T. wskazało, że projektowana inwestycja swoją powierzchnią i kubaturą, a także dojazdami i parkingiem naziemnym wypełni dużo więcej niż 1/3 całości terenu co może naruszyć przepływ wód gruntowych (na sąsiedniej posesji Z. rośnie dąb - pomnik przyrody). Decyzja wydana została w powołaniu się na ustalenia Planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla G. i terenów przyległych, ale nie uwzględnia ustaleń tego planu odnoszących się do ochrony dóbr kultury i krajobrazu kulturowego. Przewidywana inwestycja ma być realizowana na działkach znajdujących się w sąsiedztwie 3 zabytkowych willi (w tym jednej z najstarszych willi [...] "A." J. H.). Wielkość inwestycji oraz jej kubatura znacznie odbiegają od zabudowy starego K., a działki [...] i [...] należą urbanistycznie do zabytkowej części miasta. Charakter inwestycji zagraża funkcji uzdrowiskowej K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania L. K. oraz Z. od decyzji Starosty P. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z poddaszem nieużytkowym oraz garażem podziemnym w K. przy ul. W., – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że wydane przez Starostę P. pozwolenie na budowę jest zgodne z przepisami obowiązującego prawa i nie narusza interesów stron postępowania. Wskazał, że decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji wobec uchylenia do ponownego rozpatrzenia pierwotnie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W tej sytuacji obowiązkiem organu rozstrzygającego w pierwszej instancji było wydanie decyzji w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło w oparciu o zgromadzony w dacie wydawania decyzji materiał dowodowy. Z uwagi na fakt, iż w grudniu 2005r. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla G. i terenów przyległych, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. ( Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] poz. [...]) a postępowanie w sprawie toczyło się od początku, podstawą do wydania decyzji nie mogła już być decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...], a ustalenia obowiązującego wówczas na tym terenie planu. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku miejscowego planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut o wydaniu decyzji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która straciła ważność został oceniony jako bezzasadny. Organ odwoławczy zanalizował obowiązujący na tym terenie plan, który określał obszar na jakim miała powstać inwestycja, symbolem [...]. Na terenie tym dopuszczona była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, przy realizacji której należało zachować maksymalną wysokość zabudowy do 4 kondygnacji z możliwością wybudowania parkingu podziemnego przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej ok. 70 % w formie terenów zieleni urządzonej. Analizując prawidłowość przedłożonej dokumentacji pod kątem zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r.) organ II instancji uznał, że wszelkie przepisy dotyczące wzajemnych odległości obiektów jak i braku zacienienia zostały zachowane. Najbliższa odległość do budynków skarżących wynosi 12.40 m i nie narusza przepisów dotyczących sytuowania budynków, a wykonana analiza nasłonecznienia budynków wykazała brak jakiejkolwiek przesłony światła. Nadto budynek skarżącej L. K. znajduje się w odległości 54 m od planowanej inwestycji, zatem wpływ inwestycji na tę nieruchomość jest niemożliwy. Wobec tych ustaleń organ uznał, że obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany przez ustawodawcę jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu terenu zamknął się w granicach działek inwestora. Nadto stwierdził, że zarzut Z., dotyczący braku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska ( Dz. U Nr 62 poz. 627 z póź. zm. ) inwestor byłby zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyby realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia mogła znacząco oddziaływać na środowisko. Tego rodzaju inwestycja jak budowa domu wielorodzinnego nie wypełnia jednak dyspozycji przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 257, poz. 2573). Dopiero obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skutkowałby koniecznością wdrożenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Także jako bezzasadny oceniono zarzut dotyczący zakłócania spokoju i ciszy oraz zarzut dotyczący przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Inwestycja miała być bowiem realizowana na działkach nr ew. [...] i [...], które stanowią jeden kompleks i teren objęty inwestycją należy rozpatrywać łącznie, w takiej sytuacji nie można zdaniem organu stwierdzić naruszenia maksymalnej powierzchni zabudowania działki. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z poddaszem nieużytkowym oraz garażem podziemnym w K., ul. W. wniosło Z. oraz L. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymały argumenty wskazane w swoich odwołaniach. W skargach podniesiono, że sprawa toczy się od wielu lat a jej rozpatrzenie wymagało wnikliwości, gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny ma zostać "wciśnięty" pomiędzy domy o charakterze willowym i rezydencjonalnym. Planowana inwestycja znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, gdzie chroniony jest m.in. układ urbanistyczny, skala i wielkość zabudowy oraz stylistyka architektoniczna. Należało zatem uzyskać zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na lokalizację planowanej inwestycji w chroniony układ krajobrazowo urbanistyczny, czego organ architektoniczno-budowlany nie uczynił. Decyzja nie uwzględnia uzdrowiskowego charakteru K. Skarżący ponownie wywodzili, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydana dla przedmiotowej inwestycji była nieważna i dlatego nieważnością została dotknięta również decyzja budowlana. Ponowiono zarzut, że dla przedmiotowych działek nr [...] i [...] nie została zachowana powierzchnia biologicznie czynna w wysokości minimum 70%. Nie wytyczono geodezyjnie granic zabudowy, nie określono jaką powierzchnię zajmowałyby miejsca parkingowe i czy byłaby ich wystarczająca liczba. Projektowana inwestycja kłóci się z charakterem sakralnym zabudowy użytkowanej przez skarżące Z. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że dokumenty zgromadzone w sprawie ( k. 90 akt sądowych) pozwalają na niewątpliwe ustalenie, że projektowany budynek zlokalizowany został na obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków jako układ urbanistyczny i zespół budowlany miasta K. wpisany do rejestru zabytków Miasta [...] pod nr rejestru [...] w dniu [...]. Z tej racji obszar ten podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Również dlatego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 9 ustalał warunki w zakresie ochrony dóbr kultury i krajobrazu kulturowego. Plan wskazywał granice ochrony konserwatorskiej strefy zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] oraz granice układu urbanistycznego wpisanego decyzją z dnia [...] do rejestru zabytków. Teren oznaczony symbolem [...] na jakim miała powstać inwestycja wchodził w skład obszaru ochrony dóbr kultury i krajobrazu. W granicach tej strefy istniał obowiązek uzgodnienia i akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie projektów budynków na działkach sąsiadujących z działkami na których znajdują się obiekty zabytkowe. Pismo T. z dnia 10 września 2006 r. skierowane do Wojewody [...] wskazało, na te ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla G. i terenów przyległych, oraz brak uwzględnienia ustaleń planu odnoszących się do ochrony dóbr kultury i krajobrazu kulturowego. Nadto, wskazano wówczas, że przewidywana inwestycja ma być realizowana na działkach znajdujących się w sąsiedztwie 3 zabytkowych willi (w tym willi "A." J. H.). Wprawdzie T. nie było stroną tego postępowania ale powyższe pismo stanowiło wyraźny i dostateczny sygnał do zbadania tej kwestii z urzędu przez organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagało, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast przepisy art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego stanowią, że w stosunku do obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Brak jest w sprawie dokumentów z których wynikałoby aby organ uzgadniał przedmiotowy projekt budowlany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, wręcz przeciwnie Konserwator Zabytków wystosował pismo do organu I instancji z którego wynikałoby, że takiego uzgodnienia nie było ( k. 68 akt sądowych ). Dlatego wskazać należy, iż organ nie dokonał oceny czy wydane pozwolenie na budowę nie jest sprzeczne z przepisami prawa miejscowego to jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie oraz czy istnieje zgoda na powstanie takiej inwestycji wydana prze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wprawdzie zarzut ten skarżący podnieśli dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego to jednak obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego było zbadanie tej kwestii z urzędu. Przepis art. 32 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę może być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganych odrębnymi przepisami pozwoleń, uzgodnień i opinii. Oznacza to, że wydanie pozwolenia poprzedzone jest działaniami organu określonymi w odrębnych przepisach podejmowanymi z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego obowiązkiem organu było, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Jednak nie wszystkie zarzuty wskazane w skardze były zasadne. W ocenie Sądu nie znalazł potwierdzenia zarzut niezgodności przedmiotowego pozwolenia na budowę z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, gdyż ustalenia zawarte w obowiązującym planie miejscowym stanowiły wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę i nie musiały być - jak miało to miejsce na gruncie dotychczasowego stanu prawnego - doprecyzowane dodatkową decyzją. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi między innymi, że ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym kontekście nie miały znaczenia zarzuty dotyczące naruszenia spokoju czy możliwych zakłóceń w pełnieniu przez Z. funkcji sakralnych sprawowanych w obiekcie znajdującym się na działce sąsiedniej. Stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego było wystarczające aby uchylić decyzje organów obu instancji jako sprzecznych z prawem. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję a na podstawie art. 152 i 200 w/w ustawy orzekł jak w pkt II i III wyroku.