VII SA/Wa 456/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi G. C. i W. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 456/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] – działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – odmówił wszczęcia postępowania - na żądanie wniesione przez osoby niebędące stroną postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z pismem G. i W. C., A. T., M. P., G. M.-Z., B. i Z. W., J. A. i M. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynków przy ul. [...] w [...][...] na działce nr ew. [...]ustalił, że ww. osobom nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie, zaś postępowanie będzie prowadzone z urzędu. Przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a. organ uznał, że w zaistniałej sytuacji należało odmówić wszczęcia postępowania na wniosek wskazanych podmiotów. G. C. i W. C. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu zażalenia G. C. i W. C. o, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w jego ocenie odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w [...] - [...], działka nr ew. [...]jest zasadna jednakże z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z powodu nie uznania za stronę tego postępowania jego wnioskodawców. W ocenie organu II instancji przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków przy ul. [...] w [...] - [...] powinny być natomiast "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Uzasadnioną przyczyną w rozumieniu powołanego przepisu jest bowiem fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu. W sprawie tej organ I instancji, po przeprowadzeniu oględzin budowy w dniu [...] września 2012 r. wydał, w dniu [...] października 2012 r., decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przy zespole budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, w której wydane już zostało rozstrzygnięcie to postępowanie kończące. Mając powyższe na uwadze organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. G. i W. C. złożyli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli w całości narzucając naruszenie art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jak i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżących postanowienia organów obu instancji naruszają prawo. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim postanowieniu, nie oceniając podstaw wydania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazał własną podstawę i uznał, że i tak postępowania wszcząć nie można. Podstawa wskazana w uzasadnieniu jest jednak nieprawidłowa. Sam fakt, że organ I instancji umorzył postępowanie prowadzone z urzędu, którego nie byli stroną, nie powoduje niemożności prowadzenia postępowania na wniosek strony. Jeśli nawet postępowanie z wniosku strony jest niezasadne lub nie ma podstaw do wydania stosownego nakazu to umorzenie postępowania powinno nastąpić po zbadaniu przestanek merytorycznych w formie decyzji, na którą mogliby wnieść skargę. Brak takiego rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę sądową działań organów nadzoru. Jednocześnie podkreślili, że decyzja umarzająca postępowanie jest rozstrzygnięciem jedynie formalnym i nie uniemożliwia wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego nad budową z wniosku strony. Przepisy prawa budowlanego nie uniemożliwiają prowadzenia kilku kontroli nad jedną inwestycją. Naruszenia przepisów mogą nastąpić w każdym momencie budowy i każde zawiadomienie lub prawdopodobieństwo naruszenia przepisów powinno być wyjaśnione. Wskazali także, iż wadliwe jest ustalenie organu pierwszej instancji, co do tego, że nie posiadają przymiotu strony, czego również nie zakwestionował organ II Instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowisko w sprawie zajął również inwestor – [...] Spółka komandytowa, który w piśmie z dnia 22 lipca 2013 r., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazali, że zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej jak i drugiej instancji jest prawidłowe albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Rację ma organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przedmiotowa przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania na żądanie G. C. i W. C.. W doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazujący, że jedną z przyczyn, dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, a w razie wszczęcia winno być umorzone - jest sytuacja gdy podmiot domaga się przeprowadzenia postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Wszczęcie bowiem ponownie postępowania i w następstwie powyższego wydanie decyzji o charakterze merytorycznym skutkowałoby nieważnością tej ostatniej decyzji jako wydanej z naruszeniem zasady res iudicata. W doktrynie podkreśla się, że z naruszeniem powyższej zasady mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których jedna jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Niewątpliwie skarżący (wraz z uczestnikami postępowania) w piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r., które zainicjowało niniejsze postępowanie, domagali się sprawdzenia prawidłowości wykonywanych przez inwestora robót budowlanych na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu wszczętym z urzędu, wyjaśnił powyższe okoliczności uznając, że roboty budowlane w dacie dokonania oględzin wykonywane są zgodnie z pozwoleniem na budowę co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego. Rację mają wprawdzie skarżący co do tego, że umorzenie postępowania stanowi rozstrzygnięcie jedynie formalne, które co do zasady nie może powodować skutku w postaci powagi rzeczy osądzonej, jednakże nie może ujść uwadze, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy umorzenie postępowania było konsekwencją dokonanej przez organ oceny, że prowadzone roboty budowlane są zgodne z prawem. De facto zatem decyzja z dnia [...] października 2013 r. rozstrzyga sprawę co do meriti. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, ze w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Pomimo, iż skarżącym nie doręczono decyzji o umorzeniu postępowania należało ocenić, że zaistniała również tożsamość podmiotowa. Należy bowiem podkreślić, że w każdym postępowaniu administracyjnym na prowadzącym je organie ciąży obowiązek prawidłowego określenia kręgu stron i ich zawiadomienie o toczącym się postępowaniu. Nieprawidłowe ustalenie kręgu stron rodzi jedynie ten skutek, że decyzja taka wydana jest z naruszeniem przepisów prawa co jednak nie uzasadnia twierdzenia o braku tożsamości podmiotowej wydanych decyzji. Oceniając bowiem czy w dwóch następujących po sobie decyzjach występuje tożsamość podmiotowa należy brać pod uwagę, nie faktycznie ustalony przez organ krąg stron postępowania lecz te strony, które taki przymiot posiadają. W przeciwnym razie pominięcie przez organ strony postępowania każdorazowo mogłoby prowadzić do wydania nowej decyzji w tym samym przedmiocie, z wniosku innych podmiotów. Odpadłaby również podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro podmiot pominięty w postępowaniu, miast żądać jego wznowienia, miałby prawo skutecznego żądania ponownego przeprowadzenia postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że rację ma organ odwoławczy wskazując, że skoro – jak wynika z akt sprawy - decyzją z dnia [...] października 2013 r., organ rozstrzygnął w przedmiocie legalności prowadzonych robót budowlanych, to prowadzenie kolejnego postępowania w tym zakresie jest niedopuszczalne, a to uzasadnia twierdzenie o konieczności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Innymi słowy – dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o umorzeniu postępowania, dopóty nie może toczyć się inne postępowanie w przedmiocie prawidłowości robót budowanych na nieruchomości o nr [...] prowadzonych do dnia wydania tej decyzji. Nie mają natomiast racji skarżący upatrując wadliwości rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym, że uznał on za zasadną odmowę wszczęcia postępowania, mimo przyjętej zupełnie odmiennej przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 i 138 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, co oznacza, że nie może poprzestać na kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W konsekwencji zatem skoro organ uznał, że zachodzą przesłanki przedmiotowe uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania zwolniony był od oceny czy skarżącym przysługuje przymiot strony. Z takiej oceny nie będzie zwolniony organ w przypadku konieczności rozpoznania ewentualnego wniosku mającego na celu wzruszenie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013 r. lub w sytuacji ponowienia żądania, co do legalności dalszych robót budowlanych prowadzonych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Innymi słowy, prawidłowo organ odwoławczy uznając, że mimo wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe – utrzymał je w mocy. Skoro [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ocenił czy skarżącym (żalącym się) przysługuje przymiot strony Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również nie może kwestii tej oceniać. Zadaniem sądów administracyjnych jest wszak ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji, a nie zastępowanie ich w czynionych ustaleniach i rozstrzygnięciach. W tym stanie rzeczy zarzuty uzasadniające przymiot strony skarżących należało uznać za przedwczesne. Natomiast – jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że przymiot ten należy oceniać w oparciu o art. 28 k.p.a. a nie – jak sugeruje uczestnik postępowania – Spółka [...] – w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.