VII SA/Wa 456/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 456/14 UZASADNIENIE W dniu 29 września 2008 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo M. B. właściciela nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] zawierające wniosek o skontrolowanie legalności zjazdu na posesję położoną przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny. W ich wyniku stwierdzono wykonanie zjazdu o nawierzchni z kostki kamiennej, od krawędzi jezdni do granicy posesji, na szerokości 4 m i długości 15 m. Inwestor S. U. nie przedstawił pozwolenia na budowę ww. zjazdu. Wg oświadczenia inwestora zjazd wykonano w okresie lipiec-sierpień 2008 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wszczęte w ww. sprawie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wjazdu na posesję nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] w [...] oraz nałożył na inwestorów – S.(błędnie określanego przez organy administracji w toku całego postępowania jako S.) i E. U. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorom rozbiórkę ww. wjazdu z kostki brukowej od krawędzi jezdni do granicy posesji nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonego postępowania z wniosku S. i E. U. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. .. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2009 r. nakazującą dokonania rozbiórki wjazdu na ww. posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2332/09 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym konieczne będzie rozważenie potrzeby przeprowadzenia rozprawy, przesłuchania wszystkich wskazanych w skardze świadków, dodatkowe wysłuchanie skarżących a także przedstawiciela Zarządu Dróg Miejskich. Obowiązkiem organów będzie również ocena dowodów z dokumentów, na które skarżący powoływali się w odwołaniu oraz w skardze. Dowody, o których mowa muszą być poddane rzetelnej analizie i ocenie. Mają one służyć wyjaśnieniu: - czy pomiędzy skarżącymi a Zarządem Dróg Miejskich doszło do zawarcia jakiejkolwiek umowy co do zakupu materiałów oraz wykonania robót związanych ze zjazdem, - kiedy dokonano budowy drogi znajdującej się przy ul. [...]w sąsiedztwie posesji o nr. [...] oraz kiedy zbudowano po raz pierwszy (przez kogo) zjazd na tę posesję, - jaki był zakres prac wykonanych przez Zarządcę Drogi dotyczących samego zjazdu a związanych z wykonaniem odwodnienia: a) na czym konkretnie polegała poprawa nawierzchni ( drogi, zjazdu), b) czy była to przebudowa, czy też remont w rozumieniu art. 3 pkt. 7 a i art. 8 Prawa budowlanego, - czy zjazd przed przebudową/remontem funkcjonował w spornym miejscu (jak wówczas wyglądał). W związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdził, iż stan faktyczny zjazdu nie uległ zmianie w porównaniu z opisem zawartym w protokole oględzin z dnia 31 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...]marca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnego remontu nawierzchni ww. zjazdu z posesji przy ul. [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2011 i r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który mocą wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. ją oddalił (sygn. akt VII SA/Wa 1646/11). W związku z powyższym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] kontynuował postępowanie w sprawie zjazdu z nieruchomości przy ul [...] w [...]. W dniu [...] września 2012 r. odbyła się rozprawa z udziałem stron, Przedstawiciela Zarządu Dróg Miejskich oraz A.R. S. i E. U. wyjaśnili, iż ZDM nie wykonał zjazdu. Roboty polegały na utwardzeniu przedmiotowego zjazdu kostką granitową. Pierwotny zjazd wykonany był kamieniami brukowanymi. Kostka granitową położona była ok. 2004-2005 r. ZDM przystąpił do remontu ul. [...] oraz jej pobocza w 2007 r., w tym okresie inwestor poszerzył zjazd z nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Oświadczył że nie miał żadnych pozwoleń ani zgłoszeń dotyczących robót budowlanych w związku ze zjazdem. Przedstawiciel ZDM oświadczył, że nie wykonywał zjazdu z nieruchomości przy ul. [...] w [...], nigdy nie była wykonywana przebudowa ul. [...], jedynie jej remonty. A. R. wyjaśniła, iż zjazd na posesję [...] istniał jeszcze przed wojną, powierzchnia zjazdu była utwardzona i wybrukowana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nałożył na inwestora – E. i S. U. obowiązek przedłożenia oceny technicznej utwardzonego wjazdu na przedmiotową posesję, w zakresie zapewnienia zgodności z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002 r. poz. 690 ze zm.) oraz w przypadku stwierdzenia niezgodności wskazania robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wjazdu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W dniu 17 kwietnia 2013 r. inwestor złożył ocenę techniczną "Utwardzonego wjazdu na posesję przy ul. [...] w [...]", wymaganą ww. postanowieniem. W przedstawionym dokumencie stwierdzono w wyniku przeprowadzonej oceny wykonanego utwardzonego wjazdu na ww. posesję, iż jest on zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną. W dniu 16 lipca 2013 r., przeprowadzono kolejne oględziny w sprawie. Podczas kontroli inwestor oświadczył, iż dokonał remontu wjazdu na nieruchomość w latach 2008-2009, odtwarzając istniejący wcześniej wjazd na posesję. Dodatkowo podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy zjazd wykonany jest z kostki granitowej, ze spadkiem w stronę drogi publicznej ok. 4%, zjazd jest zakończony wtopionym krawężnikiem. Od strony posesji [...] krawędź styku zjazdu z drogą publiczną zakończona jest obrzeżem trawnikowym, wystającym ponad powierzchnię zjazdu 10-15 cm, inwestor oświadczył, że obrzeże wbudowane zostało przez właściciela posesji przy ul. [...]. Spadek jezdni ul. [...] od posesji [...] i [...] wyraźnie skierowany jest w stronę północno - zachodnią, tj.: w stronę ul. [...] - przeciwnie niż posesja [...]. Na przedmiotowy zjazd inwestor nie przedstawił dokumentów aprobujących z organu architektonicznego ani od zarządcy ul. [...]. W dniu 8 sierpnia 2013 r. S. U. złożył do Zarządu Dróg Miejskich pismo z prośbą o akceptacje wykonanej oceny technicznej przedmiotowego zjazdu. W piśmie z dnia 3 października 2013 r., Zarząd Dróg Miejskich wyraził swoje stanowisko informujące, iż nie wnosi uwag do wykonanej oceny technicznej zjazdu do posesji zlokalizowanego w ulicy [...]. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie było podstaw do wydawania jakichkolwiek nakazów w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ ten decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł M. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sprawie samowolnie wykonanego zjazdu na teren posesji przy ul. [...] w [...]. W sprawie tej określenie "samowolnie wykonanego" należy interpretować jako samowolnie wybudowanego. Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 6 ww. ustawy przez użycie określenia budowa należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Protokół przeprowadzonej rozprawy administracyjnej zawiera oświadczenie skarżącego, że zjazd został wykonany bez pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonej w aktach sprawy korespondencji M. B. i S. U. z Zarządem Dróg Miejskich wynika, że co najmniej od 2003 r. istniał problem zalewania wodami opadowymi ul. [...]. Przyczyną zalewania ulicy był zły stan nawierzchni z polnych kamieni, która uległa zerwaniu po stronie wewnętrznej zakrętu na wysokości ul. [...]. Ustalono, że powodem tej sytuacji był brak kanalizacji deszczowej oraz wzmożony ruch samochodów ciężarowych przy budowie [...]. W piśmie inicjującym postępowanie skarżący wskazał, że w pasie drogi położonym bezpośrednio przed wskazaną posesją (ul. [...]) wykonany był remont z uwagi na zaleganie wody na jezdni po opadach deszczu. Wykonanie zjazdu spowodowało zablokowanie odpływu, przez co woda z posesji [...] nie ma możliwości odpłynięcia do wykonanych studzienek deszczowych. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., zmienioną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., przeniesioną decyzją nr [...]1 z dnia [...] grudnia 2001 r., przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., z treści której wynika, że S. U. posiadał stosowną decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z szambem i zagospodarowaniem terenu (z dostępem do drogi publicznej - ul. [...] - wjazd zlokalizowany na terenie działek nr ew. [...] oraz [...]). Budynek mieszkalny wraz z zagospodarowaniem terenu został oddany do użytkowania na skutek dokonanego w 2006 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, bez wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany. Z tego względu organ uznał, że twierdzenie o samowolnej budowie zjazdu jest niezasadne. Kwestia posiadania dodatkowych uzgodnień nie może być badana w sprawie samowolnej budowy zjazdu (winna być sprawdzona przed wydaniem pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej). Akta sprawy, w tym pisma Zarządu Dróg Miejskich oraz ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, potwierdzają uregulowanie kwestii odprowadzania wód z ww. terenu poprzez wykonanie robót mających na celu odwodnienie jezdni w 2007 r. S. U. w szeregu pism wskazał, iż faktycznie po dokonaniu remontu drogi przez ZDM w 2007 r. wykonał remont nawierzchni swojego, już od dawna istniejącego zjazdu. Uprzednio zjazd był utwardzony kamieniami brukowymi. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie doszło do samowolnej budowy zjazdu (inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na jego budowę), ponadto zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczą nieprawidłowego wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu kostki brukowej w 2008 r. na obszarze istniejącego już zjazdu, co uniemożliwia prawidłowe odprowadzanie wody deszczowej z jego nieruchomości do istniejącej studzienki kanalizacyjnej, których prawidłowość wykonania mogłaby być ewentualnie weryfikowana w odrębnym postępowaniu administracyjnym (prowadzonym ewentualnie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane). Organ podzielając stanowisko na temat bezprzedmiotowości postępowania wskazał, że przesłanką bezprzedmiotowości w sprawie jest brak przedmiotu postępowania jakim w jest samowolna budowa zjazdu na teren posesji przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego i podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył M. B. Decyzji tej zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu, gdy okoliczności sprawy przemawiały za wydaniem decyzji o uchyleniu orzeczenia organu I instancji, 2) art. 6, 7, 9 i 77 § 1 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o dowolną argumentację, w oderwaniu od materialno-prawnych przepisów prawa oraz braku dokładności i precyzji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i pominięciu uchybień organu I instancji polegających na wydaniu decyzji z naruszeniem art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze złożoną przez inwestora aprobatą zarządcy drogi wobec oceny technicznej wykonanego wjazdu, art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przez organ I Instancji i uznanie, że okoliczności sprawy, w szczególności akceptacja oceny technicznej przez zarządcę drogi daje podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego oraz przyjęciu, iż znajdująca się w aktach sprawa kserokopia decyzji o pozwoleniu na budowę wydana dla S. U. obejmuje również pozwolenie na budowę zjazdu, podczas, gdy prawidłowa ocena tej decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że obejmuje ona tylko pozwolenie na dostęp do drogi publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o kserokopię, która nie stanowi dokumentu; 3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wszystkich wytycznych, co do dalszego wyjaśnienia sprawy zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2332/09 i z dnia 18 listopada 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1646/11, gdzie Sąd zakwestionował poprawność prowadzonego postępowania dowodowego. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : 1) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że inwestycja zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2) art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie jego treści i pominięcie, że budowa zjazdu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował, 3) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260) poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie, że budowa zjazdu wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi oraz pozwolenia na budowę, 4) art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260) poprzez pominięcie definicji "zjazdu" określonego w tej ustawie jako obiektu budowlanego, 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie jego treści w toku ustalania stanu faktycznego i prawnego, 6) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie, że zjazd na drogę publiczną stanowi odrębny obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej jej decyzji organu powiatowego, nadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, podjęte zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, a więc z naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budowy zjazdu na posesję położoną przy ul. [...] w [...]. Na wstępie wskazać należy, że przyjęty w wydanych rozstrzygnięciach pogląd, jakoby istniały uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do ww. robót budowlanych, gdyż nie doszło do ich samowolnego wykonania, jest co najmniej przedwczesny. Organ odwoławczy przyjął takie stanowisko opierając się na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Z jej treści wynikać miało, iż S. U. posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z szambem i zagospodarowaniem terenu. Organ wywodził, że budynek mieszkalny wraz z zagospodarowaniem terenu został oddany do użytkowania na skutek dokonanego w 2006 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, bez wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany. W decyzji pozwolenia na budowę wskazano, że projektowany budynek mieszkalny mający lokalizację przy ul. [...] ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez wjazd zlokalizowany na terenie działek nr ew. [...] oraz [...]. Jednak w odniesieniu do tej argumentacji organu odwoławczego, należy zgodzić się z twierdzeniami podniesionymi w skardze, że dla prawidłowości postępowania, zwłaszcza w przypadku, gdy organ z treści wskazanej decyzji chce wywodzić fakty lub przyjąć ją za dowód istnienia praw, należało dokonać głębszej jej analizy, a zwłaszcza uzyskać projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony tą decyzją. Dopiero taka analiza mogłoby ewentualnie pozwolić na identyfikację lokalizacji i parametrów zjazdu, w odniesieniu do stanu istniejącego obecnie oraz zakresu wykonanych przez inwestora robót. Oprócz samej możliwości skomunikowania posesji z drogą publiczną, nie zostało w sprawie ustalone, gdzie ulokowanie zjazdu zostało przewidziane, ani co ważniejsze, w jakiej relacji pozostają przedmiotowe roboty budowlane do pozwolenia budowlanego, na które organ się powoływał, oraz jak w świetle przepisów prawa budowlanego należy zakwalifikować prace związane z wykonaniem nawierzchni zjazdu. Dlatego za niewyjaśnioną przez organy administracji należy uznać kwestię zakresu i charakteru robót jakie miały miejsce w tej sprawie. Należy przypomnieć, iż inwestor twierdził m.in., że zjazd istniał poprzednio, posiadał nawierzchnię z kamieni brukowych, ale dokonano jego zmiany na kostkę granitową. Nie ustalono jednakże, czy w trakcie tych prac zjazd został zmieniony co do lokalizacji i rozmiarów, czy też nie. Na problem kwalifikacji ww. robót wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2332/09. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m.in., że organ zobowiązany będzie do ustalenia czy doszło do przebudowy, czy też remontu zjazdu w rozumieniu art. 3 pkt. 7 a i art. 8 Prawa budowlanego, oraz czy zjazd przed przebudową/remontem funkcjonował w spornym miejscu (jak wówczas wyglądał). Po wydaniu ww. wyroku organy administracyjne ustaliły, w toku rozprawy administracyjnej z dnia 28 września 2012 r., pewne fakty, ale nie poddały je stosownej ocenie i analizie. Ocena taka i analiza materiału dowodowego była potrzebna, zwłaszcza dlatego, że zebrany materiał dowodowy nie jest jednorodny, czasem nawet jest sprzeczny, przy czym stosując reguły określone przepisami ogólnymi k.p.a. można mimo wszystko ustalić stan faktyczny, a następnie poddać go ocenie prawnej. Wprawdzie organ zgromadził już znaczną ilość materiału dowodowego, jednak nie poddał go rzetelnej ocenie, a jednocześnie wydał rozstrzygnięcie tak jakby materiał ten był wewnętrznie spójny, jednolity i wskazujący na konieczność umorzenia postepowania. Zdaniem Sądu organy nadmiernie uwypukliły ustalenie, że zjazd był w ogóle przewidziany w decyzji z [...] lipca 2006r., przy czym okoliczności tej nie poddały dalszej analizie. Jak uznał Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę, dokładne ustalenie stanu faktycznego pozwoli stwierdzić, jaki charakter miały wykonane roboty budowlane. O umorzeniu postępowania zadecydowało stwierdzenie, że inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku i zjazdu, a wykonane prace mogą być oceniane jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, stwierdzenie to w okolicznościach sprawy jest dla Sądu całkowicie niezrozumiałe. Skarżący twierdził, iż z powoływanej przez organ decyzji wynika jedynie, że właściciel nieruchomości przy ul. [...] posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z dostępem do drogi publicznej zlokalizowanym na dz. nr ew. [...] oraz [...]. Należy pamiętać, że zjazd jest również budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a uszczegółowienie tego pojęcie znajduje się w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonane aktualnie przez organy nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne nie wyczerpały ogólnego sensu zaleceń, do których Sąd wcześniej rozpoznający sprawę zobowiązał już organy. Pozostaje wciąż niewyjaśniona kwestia legalności miejsca usytuowania zjazdu z działki inwestora do ulicy [...]. Zgromadzone dokumenty geodezyjne i kartograficzne nie zostały w ogóle poddane ocenie i analizie. Z tych względów skoro organy administracyjne nie ustaliły zakresu prac i przede wszystkim nie odniosły się do ich kwalifikacji pod kątem przepisów prawa budowlanego, to zdaniem Sądu umorzenie postępowania było zdecydowanie przedwczesne. Dopiero po ocenie jaki zakres obejmowały te prace, czy był to remont, czy budowa, ustaleniu czy zjazd miał zmienioną jedynie nawierzchnię, czy został także zmieniony wymiarowo, będzie możliwe wydanie stosownej decyzji. Z powyższych względów zasadnymi okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ przepisów procesowych (art. 6, 7, 9 i 77 § 1 K.p.a.) Na tym etapie sprawy nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż dopiero właściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i właściwa analiza akt sprawy pozwoli zastosować stosowne przepisy prawa budowlanego, ew. umorzyć postępowanie administracyjne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.