VII SA/Wa 457/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2026 r., nr 28/2026 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. I 1. W dniu 3 lutego 2026 r. M. B. (dalej: skarżący) – zastępowany przez pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciw od decyzji tego organu z 13 stycznia 2026 r. (nr 28/2026). 2. Sprzeciw został wniesiony w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Pismem z 4 lutego 2025 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku znajdującego się na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. 2.2. Zawiadomieniem z [...] lutego 2025 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , na podstawie art. 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 81 ust. 4 i art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.), poinformował o przeprowadzeniu czynności kontrolnych stanu technicznego budynku mieszkalnego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w O. w dniu 4 marca 2025 r. w godz. 10:30-12:00. 2.3. W dniu 4 marca 2025 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w obecności skarżącego i właściciela nieruchomości – T. J. dokonali protokolarnych oględzin budynku. 2.4. Postanowieniem z 19 marca 2025 r. (nr 50/2025) organ powiatowy, na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b., nałożył na właścicieli nieruchomości – T. J. i M. J. obowiązek dostarczenia oceny technicznej drewnianego nieużytkowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w O. , w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy postanowienie to stanie się ostateczne. 2.5. Pismem z 31 marca 2025 r. na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący. 2.6. Pismem z 28 kwietnia 2025 r. skarżący złożył zawiadomienie o prowadzeniu na spornej nieruchomości "robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej". 2.7. W dniu 30 kwietnia 2025 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w obecności inżyniera budowy dokonali protokolarnych oględzin budynku. 2.8. Postanowieniem z [...] maja 2025 r. (nr [...] ) organ powiatowy, na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 83 ust. 1 p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie spornego budynku. 2.9. Postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r. (nr 535/2025) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., umorzył postępowanie z zażalenia skarżącego na postanowienie organu powiatowego z 19 marca 2025 r. 2.10. Pismem z 28 maja 2025 r. skarżący złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. swoje stanowisko w sprawie. 2.11. Pismem z 18 czerwca 2025 r. właściciele nieruchomości przedłożyli ocenę stanu technicznego, sporządzoną w dniu 16 czerwca 2025 r. przez mgra inż. L. D. , w której konkluzji stwierdzono, iż "[r]acjonalnym rozwiązaniem ze względów ekonomicznych i technicznych byłaby rozbiórka budynku jednak, pomijając względy ekonomiczne, konstrukcja budynku jest na tyle stabilna, iż po wykonaniu niezbędnego jej zabezpieczenia można prowadzić w budynku, w części objętej niniejszą oceną, prace remontowe doprowadzające do rewitalizacji obiektu", zaś "[z]akres prac i sposób ich wykonania powinien być przedmiotem opracowania projektowego". 2.12. W dniu 21 lipca 2025 r. organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocnika skarżącego oraz pełnomocnika właścicieli nieruchomości, podczas której ten pierwszy oświadczył, że w jego ocenie sporny budynek powinien zostać rozebrany, a ten drugi – poinformował o chęci wykonania remontu spornego budynku przez właścicieli. 2.13. Zawiadomieniem z [...] września 2025 r. (znak: [...] ) organ powiatowy, na podstawie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 p.b., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego spornego budynku. 2.14. Decyzją z 22 października 2025 r. (nr 244/2025) organ powiatowy, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 67 ust. 1 i art. 83 ust. 1 p.b., nakazał właścicielom nieruchomości rozbiórkę spornego budynku. 2.15. Pismem z 7 listopada 2025 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele budynku. 2.16. Decyzją z 13 stycznia 2026 r. (nr 28/2026) organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił decyzję z 22 października 2025 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że organ powiatowy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, ponieważ nie uwzględnił opinii stanu technicznego spornego budynku oraz chęci jego właścicieli do przeprowadzenia prac remontowych, a z przeprowadzonych oględzin nie wynika jednoznacznie, czy istnieje możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z wymogami techniczno-budowlanymi. Tym samym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co oznacza, że nakaz rozbiórki był co najmniej przedwczesny. 3. Od powyższej decyzji skarżący wniósł sprzeciw, w którym zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę art. 138 § 2 k.p.a. "wobec nieuprawnionego zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy objęta kontrolą instancyjną decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2025 r. oraz postępowanie poprzedzające jej wydanie nie obejmowały wadliwości lub braków uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w szczególności w ramach postępowania w I instancji przeprowadzone zostały wszystkie wymagane czynności dowodowe oraz dokonane zostały wszystkie, prawnie istotne ustalenia faktyczne pozwalające na wydanie decyzji merytorycznej". W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. 4. W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, zawartej w piśmie procesowym z 13 lutego 2026 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. II Stosownie do art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.). 2. Należy przypomnieć, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w porównaniu do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że – rozpoznając sprzeciw od decyzji – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd go oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem, sąd nie bada innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem istotą oceny sądu jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przypomnieć trzeba, że stosownie do jego brzmienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasatoryjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Z uwagi na powyższe, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w tym przepisie. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: – stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; – uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było jego zastosowanie. Inaczej rzecz ujmując, kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, albo zakończenia jej w inny sposób. Decyzja kasatoryjna może bowiem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, LEX nr 2292208). Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 3. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd uznaje ten akt za zgodny z art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] października 2025 r. (nr [...] ) o nakazie rozbiórki obarczona jest bowiem istotnymi błędami. I tak, z jednej strony organ powiatowy: – po pierwsze – w ogóle nie przeprowadził analizy przedłożonej przez właścicieli nieruchomości opinii technicznej spornego budynku, opracowanej 16 czerwca 2025 r. przez mgra inż. L. D. , z której wynikała możliwość przeprowadzenia prac remontowych; – po drugie – pominął całkowicie deklarację właścicieli nieruchomości odnośnie do chęci wykonania prac remontowych; – po trzecie – w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, ze zm.; dalej: p.b.). Z drugiej zaś strony zebrany w aktach administracyjnych dość skąpy materiał dowodowy w ogóle nie tłumaczy zastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 p.b. Jeżeli zaś organ powiatowy oparł się na samych protokołach oględzin, to choćby przez ich zbyt pobieżną formę, wykluczającą możliwość oceny "prima facie", nie miał dostatecznego materiału, który – przy przedłożonej przez właścicieli opinii – umożliwiał wydanie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej. Ponadto – i niezależnie od powyższego – uzasadnienie decyzji organu wybitnie urąga art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż jedynym "merytorycznym argumentem" za nakazaniem rozbiórki jest następujące zdanie: "Po przeanalizowaniu całej dokumentacji akt postępowania, wiedzy technicznej oraz budowlanej należy stwierdzić, iż przedmiotowy drewniany nieużytkowany budynek mieszkalny usytuowany w granicy z działką nr. ew. [...] obr. [...] w O. stwarza realne zagrożenie samoistnego zawalenia się. W związku z powyższym tutejszy organ stwierdził, że nie ma realnej możliwości by obiekt wyremontować i doprowadzić do stanu niezagrażającemu bezpieczeństwu ludzi i mienia". Trafnie zatem uznano w zaskarżonej decyzji, że organ powiatowy prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Uniemożliwiało to – w ocenie Sądu – jakąkolwiek weryfikację merytoryczną decyzji o nakazie rozbiórki przez organ wojewódzki, a w konsekwencji – skutkowało niemożnością wydania decyzji afirmatywnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czy reformatoryjnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając m.in. okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego. W ocenie Sądu organ wojewódzki prawidłowo przeanalizował całość zebranego dotychczas materiału dowodowego, dokonując jego weryfikacji i oceny. Tym samym, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, to determinowało to konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ powiatowy; potrzeba wyjaśnienia zasadniczych w sprawie kwestii oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Reasumując, organ wojewódzki słusznie wydał decyzję kasatoryjną, gdyż organ powiatowy zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy zebrania i oceny materiału dowodowego odnośnie do spornego budynku, czym dopuścił się naruszenia art. 77 § 3 w związku z art. 7 k.p.a., co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasady szybkości i prostoty postępowania doznają znaczącego ograniczenia w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki właśnie z uwagi na potrzebę zadośćuczynienia zasadzie wynikającej z art. 15 k.p.a., co uniemożliwiało organowi wojewódzkiemu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. W związku z powyższym – na zasadzie art. 151a § 2 – p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.