VII SA/Wa 458/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kuśmirek po rozpoznaniu z urzędu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 458/09 ze skargi A. T. i J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w trybie autokontroli I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. T. i J. L. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, [...], uchylił z urzędu ostateczną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], wydaną dla N. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych) z garażem podziemnym, na terenie nieruchomości przy ulicy [...] (dz. nr ew. [...]) w W., przeniesioną decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku postępowania stwierdzono, iż zachodzą przesłanki o których mowa w artykule 36a ust. 2 Prawa budowlanego i dlatego z tego względu należało uchylić decyzję Nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. T. i J. L.. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...]. Organ II instancji powołując się na rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadłe w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] - wstrzymano roboty budowlane i decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] – zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego), stwierdził, że w jego ocenie stosownie do przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego Prezydent [...] prawidłowo uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast za błąd nie mający wpływu na wynik prowadzonego postępowania Wojewoda uznał kwestię powołania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2004 r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. T. i J. L., wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10, 40 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uniemożliwienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu oraz art. 12, 35 i 36 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wnikliwego i szybkiego rozpoznania sprawy. Ponadto skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja na nowo błędnie ustala stan faktyczny sprawy co powoduje, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. skargi oraz ponownej analizie akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uwzględniając skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. T. i J. L. - uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], i utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie autokontroli Wojewoda dokonując kontroli wydanego przez siebie rozstrzygnięcia stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W jego ocenie zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku wydania ww. decyzji przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ administracji architektoniczno-budowlany ma obligatoryjny obowiązek uchylenia decyzji zezwalającej na budowę. Z tego względu weryfikowana decyzja Prezydenta [...], uchylająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę, została wydana zgodnie z prawem. Organ drugoinstancyjny odnosząc się do zarzutu niedoręczenia jego decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. wszystkim osobom, które zdaniem skarżących są stronami niniejszego postępowania, wskazał, iż zarzut ten stanowi przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na decyzję wydaną w trybie autokontroli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. T. i J. L., wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, tj. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez wydanie decyzji w drodze autokontroli uchylającej własną decyzję i jednocześnie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przypadku, gdy żaden przepis prawa nie upoważnia organu do uwzględnienia w ramach autokontroli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko w zakresie częściowym. Z tych względów nie zostały wyczerpane ustawowe przesłanki autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy w wydanej decyzji Nr [...] nie uwzględnił roszczeń zawartych w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto w ich ocenie zaskarżona decyzja po raz kolejny na nowo ustala stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W takim trybie Sąd z urzędu rozpoznał niniejszą sprawę. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w całości do czasu rozpoczęcia rozprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Decyzja zapadła w oparciu o ww. przepis jest rozstrzygnięciem organu administracyjnego dokonanym w trybie autokontroli. Charakter prawny takiej decyzji był już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwałę 7 sędziów z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 16/99, publ. ONSA 200/3 poz. 94). W utrwalonym już stanowisku judykatury wydanie decyzji w ramach autokontroli jest możliwe jedynie w przypadku uwzględnienia skargi w całości. Uwzględnienie skargi w całości oznacza zaś uznanie za uzasadnione zarówno jej zarzutów, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Decyzja autokontrolna może zatem tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 526/07, publ. LexPolonica nr 1994481, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenie przepisów prawa, które w sposób oczywisty (tzn. organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim nie uwzględniała ona skargi w całości, co jak wyżej wskazano jest podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie słuszności zastosowania normy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast po raz kolejny ustalił na nowo stan faktyczny sprawy, tj. orzeczenia organu administracyjnego, które były podstawą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odróżnieniu od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda wskazał, że podstawą zastosowania przepisu art. 36a ust. 2 ww. ustawy są rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzji tego organu z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] o zobowiązaniu inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. A zatem zaskarżona decyzja wydana w trybie autokontroli w ogóle nie uwzględniała treści żądania zawartego w skardze. Organ odwoławczy pomimo zastosowania trybu autokontroli - podobnie jak uczynił to w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Działanie Wojewody należy uznać wyłącznie jako chęć poprawienia błędnie przedstawionego stanu faktycznego sprawy, który był podstawą merytorycznej oceny sprawy. Wbrew treści art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewoda [...] nie uwzględnił żądań, o które wnosili w skardze A. T. i J. L.. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w ocenie Sądu z ww. normy wprost wynika, że organ jest obowiązany uwzględnić skargę w całości, czego w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie uczynił, a wręcz odwrotnie wykorzystując tryb autokontroli poprawił stan faktyczny, co nie miało zupełnie wpływu na dokonaną przez niego ocenę merytoryczną i wynik sprawy administracyjnej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ Wojewoda [...] wbrew treści ww. przepisu nie uwzględnił w ogóle skargi A. T. i J. L. na decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...]. A zatem została spełniona dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. O zwrocie kosztów zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.