VII SA/Wa 460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), i kwotę 71 zł (siedemdziesiąt jeden złotych) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Wójt Gminy L. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...] (budynek mieszkalny), [...], [...], [...], [...], [...] (linia napowietrzna i kabel ziemny nn) położonych w L. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku F. K., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w czasie trwania postępowania w sprawie scalenia gruntów na obszarze wsi L. Decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2006 r. został zatwierdzony projekt scalenia gruntów wsi L. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Organ podał, iż z mapy przedstawiającej sytuację po scaleniu wynika, że działka nr [...] odpowiadająca ówczesnemu terenowi inwestycji, przylega do działki o nr ew. [...], stanowiącej drogę gminną. W toku postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999 r., inwestor uzyskał pismem [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia [...] czerwca 1999 r. zgodę na przedmiotową inwestycję w trakcie trwania prac scaleniowych. W wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów, wzdłuż terenu inwestycji utworzono działkę o nr ew. [...], stanowiącą drogę gminną. W ocenie organu I instancji, ze względu na procedowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w okresie trwania postępowania scaleniowego i uzyskanie przez inwestora dokumentu wyrażającego zgodę na przedmiotową inwestycję w trakcie trwania prac scaleniowych, rozważaniom organu administracji architektoniczno-budowlanej miał prawo podlegać stan na gruncie, projektowany w ramach scalenia. Nie jest, zdaniem organu, wadliwością mogącą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, uwzględnienie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę promesy stanu własności, którego potwierdzenie nastąpiło w dacie późniejszej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania F. K., uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W celu wyjaśnienia wątpliwości co do tytułu prawnego, jakim dysponuje odwołujący się wobec nieruchomości nr ew. [...], organ II instancji wezwał F. K. do nadesłania dokumentu potwierdzającego prawo własności lub użytkowania wieczystego, przysługujące mu do ww. działki. W odpowiedzi na wezwanie F. K. nadesłał akt notarialny z dnia [...] października 2005 r. Rep. A. nr [...], zgodnie z którym jest on właścicielem działki nr [...]. Organ II instancji podał, iż działka stanowiąca własność F. K. styka się wyłącznie południowo-zachodnim narożnikiem z działką nr ew. [...], stanowiącą własność inwestorów, zaś sporna inwestycja została zaprojektowana w przeciwległym końcu działek nr ew. [...], [...] oraz [...], z których tylko działka nr ew. [...] styka się narożnikiem z działką nr ew. [...], co wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz wypisu rejestru gruntów. W ocenie organu, usytuowanie budynku mieszkalnego wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, wynikającego z przepisów techniczno-budowlanych, a w szczególności przepisów § 12, 13, 57, 60 oraz 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem, brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja ujemnie wpłynie na możliwość zagospodarowania w przyszłości nieruchomości odwołującego się, co pozwalałoby na przyznanie F. K. przymiotu strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. K., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił pominięcie przez organ odwoławczy istotnych okoliczności w sprawie. Podał, iż zgodnie z art. 139 k.p.a., organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. F. K. wskazał, że inwestor nie posiadał dojazdu do planowanej inwestycji w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie spełnił obligatoryjnych wymogów, jakie nakłada ustawa w zakresie dysponowania dojazdem do drogi publicznej. Skarżący stwierdził, że jego działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działkami, które są przedmiotem pozwolenia na budowę, zatem przysługują mu prawa strony i jest uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, iż droga dojazdowa, którą ujawniono dopiero przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, została utworzona m.in. z części działki skarżącego o nr [...], bez jego zgody. F. K. zarzucił, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. inwestor uzyskał dojazd do swoich zabudowań mieszkalnych kosztem ww. działki skarżącego, który w zamian nie otrzymał żadnej rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] – odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...] (budynek mieszkalny), [...], [...], [...], [...], [...] (linia napowietrzna i kabel ziemny nn) położonych w L. – i umarzającą postępowanie organu I instancji. Wskazać należy, iż przepis art. 157 § 2 k.p.a. przyznaje prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, którą zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że o interesie prawnym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu należy mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje racje. Podstawą legitymacji procesowej strony jest zatem przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, wyznaczonego na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności § 12, 13, 57, 60 oraz 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak bowiem wynika z akt sprawy, działka stanowiąca własność skarżącego, tj. nieruchomość nr [...], graniczy wyłącznie południowo-zachodnim narożnikiem z działką nr ew. [...], stanowiącą własność inwestorów. Sporna inwestycja została zaś zaprojektowana w przeciwległym końcu działek nr [...], [...] oraz [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że sporna inwestycja ujemnie wpłynie na możliwość zagospodarowania w przyszłości nieruchomości skarżącego. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę także w trybie szczególnym, tj. nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, zaistniałe ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny wobec powyższej regulacji zawartej w k.p.a. wynika, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu I instancji w całości oraz umorzeniem postępowania przeprowadzonego przed tym organem, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący nie mógł bowiem skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. W.i P. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...], [...], [...] (budynek mieszkalny), [...], [...], [...], [...], [...] (linia napowietrzna i kabel ziemny nn) położonych w L. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Kr 1078/97). Brak jest wówczas podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, a sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Co do zarzutu skargi, że został naruszony zakaz "reformationis in peius", nie jest on zasadny, gdyż decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie przed tym organem nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. A zatem, nie może ona rozstrzygać sprawy na niekorzyść skarżącego, mając charakter wyłącznie formalno-prawny. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł, zgodnie z art. 250 cytowanej ustawy.