VII SA/Wa 460/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. K., od czynności skreślenia jej przez Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. z rejestru lekarzy specjalizujących się w dziedzinie chirurgii ogólnej na terenie województwa śląskiego, postanowił o niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zainteresowana została w dniu [...] stycznia 2010 r. skreślona przez Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z listy lekarzy specjalizujących się na terenie województwa śląskiego. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy ww. czynność. Powyższa decyzja została przez zainteresowaną zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2078/10, stwierdził jej nieważność, wskazując m.in. że zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.), ani ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza-dentysty (Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1943 ze zm.), nie przewidują procesu uzyskiwania specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem). Minister Zdrowia zaznaczył, iż Sąd nakazał organowi rozważenie w pierwszej kolejności czy przepisy prawa materialnego pozwalają mu wydać jednostronny i władczy akt administracyjny, a jeśli tak, to jaką winien mieć formę. Organ stwierdził, iż w tej sytuacji po uprawomocnieniu się ww. wyroku dokonał analizy całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz ponownie rozważył wchodzące w grę przepisy prawa materialnego, podlegające zastosowaniu w sprawie. Zaznaczył, że w ramach analizy wziął dodatkowo pod uwagę okoliczność, że wspomniany wyrok został wydany w stanie prawnym obowiązującym przed 1 lipca 2011 r. W tym dniu weszła zaś w życie ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 113, poz. 658), która w art. 16o ust.4 stwierdza, że skreślenie z listy osób specjalizujących się następuje w drodze decyzji. Mając to na uwadze, Minister Zdrowia przekazał akta sprawy Wojewodzie [...] celem rozważenia podstaw do wydania decyzji o skreśleniu R. K. z rejestru lekarzy odbywających specjalizację na mocy z art. 16o ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. wskazał jednak, iż pomimo zmiany przepisów prawa, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o skreśleniu R. K. z rejestru lekarzy odbywających specjalizację. Wojewoda [...] wskazał, iż skarżąca została w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów skreślona z rejestru czynnością materialno-techniczną i Wojewoda nie ma możliwości procedowania w przedmiocie, który został już rozstrzygnięty uprzednio dokonanym aktem. Wojewoda zaznaczył również, że bezprawne jest także wydawanie decyzji ze wsteczną mocą obowiązującą. Podsumowując swoje stanowisko Wojewoda [...] stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania R. K. z dnia 12 maja 2010 r. Ponadto Wojewoda [...] zaznaczył, iż w chwili obecnej R. K. ponownie odbywa specjalizację i została wpisana na listę lekarzy odbywających specjalizację i brak jest jakichkolwiek podstaw do skreślenia jej z tejże listy. Minister Zdrowia zaznaczył, iż po analizie argumentacji przedstawionej przez Wojewodę [...] oraz dokonaniu własnych ustaleń przychylił się do poglądu wyrażonego w ww. stanowisku Wojewody [...] o zasadności wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania zgodnie z art. 134 k.p.a. Organ zaznaczył, iż kwestią wymagającą zasadniczego rozstrzygnięcia było jakie przepisy prawne znajdują zastosowanie do sytuacji R. K., czy są nimi przepisy dotychczasowe, zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, czy zastosowanie w sprawie jednak miałby znaleźć art. 16o ust. 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, regulujący w wyniku zmiany przepisów, począwszy od dnia 1 lipca 2011 r., kwestię skreślenia lekarzy z listy lekarzy odbywających specjalizację. W ocenie Ministra Zdrowia nie było podstaw dla przyjęcia drugiego z wymienionych rozwiązań. Organ zgodził się z Wojewodą [...], iż R. K. została skreślona z rejestru w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. na podstawie przepisu art. 28 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, zgodnie z którym Kierownik WCZP skreśla lekarza z rejestru w przypadku przerwania szkolenia specjalizacyjnego lekarza, na wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 5 rozporządzenia (na wniosek kierownika specjalizacji po uzyskaniu opinii konsultanta wojewódzkiego i właściwej OIL). W niniejszej sprawie skreślenie nastąpiło na podstawie odpowiedniej czynności Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], gdyż zgodnie z zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Centrum Zdrowia Publicznego zostało zlikwidowane z dniem 31 grudnia 2008 r. i włączone w strukturę urzędu wojewódzkiego. Czynność skreślenia, zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia z 20 października 2005 r. nie następowała w drodze decyzji administracyjnej, gdyż w przepisie tym nie stanowi się o wydawaniu decyzji administracyjnej w tego typu sprawach. Analiza przepisu art. 28 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 20 października 2005 r., jak i innych przepisów zawartych w rozdziale 5 rozporządzenia nie pozwala bowiem na konstatację o podstawie do wydania decyzji administracyjnej w przypadku skreślenia lekarza z rejestru, gdyż, zakładając racjonalność ustawodawcy, jedynie w wypadkach określonych w ustawie o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz ww. rozporządzeniu organ ma obowiązek nadać rozstrzygnięciu tę formę. Organ stanął na stanowisku, iż skoro czynność skreślenia R. K. z rejestru lekarzy odbywających specjalizację została dokonana na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r. (przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 113, poz. 658), to art. 16o ust. 4 tej ustawy stanowiący o tym, iż obecnie skreślenie następuje w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Jedną z podstawowych zasad prawa intertemporalnego jest bowiem reguła tempus regit actum, oznaczająca, iż w razie braku wyraźnych regulacji, co do czasu obowiązywania ustawy "przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość". Organ wskazał, iż powyższa reguła interpretacyjna znajduje zastosowanie w razie istniejących wątpliwości co do stosowania prawa międzyczasowego. Podkreślił, iż wspomniana ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. zawiera regułę stosowania jej przepisów w czasie. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy lekarze zakwalifikowani do odbywania szkolenia specjalizacyjnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy odbywają szkolenie specjalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów. Natomiast, stosownie do art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (ww. rozporządzenie z 20 października 2005 r.) zachowują moc do dnia wejścia w życie odpowiednich przepisów wykonawczych. Tym samym przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy (skreślenie lekarza z rejestru w formie decyzji administracyjnej - art. 16o ust. 4 ustawy), stosuje się "na przyszłość", nie zaś do zdarzeń prawnych powstałych na gruncie przepisów ww. rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r., w pryzmacie przepisów którego należy oceniać czynność skreślenia lekarza z rejestru lekarzy odbywających specjalizację. Stąd, Minister Zdrowia, zgodził się z Wojewodą [...], iż nie ma możliwości procedowania w przedmiocie, który został już rozstrzygnięty uprzednio dokonaną czynnością skreślenia. Nadto organ zauważył, iż kształt jurydyczny instytucji "skreślenia" z rejestru został inaczej ukształtowany w przepisach rozporządzenia z 2005 r. oraz ustawie dnia 28 kwietnia 2011 r., w zakresie zarówno formy tej czynności (brak decyzji administracyjnej - decyzja administracyjna) oraz - w pewnym stopniu - także podmiotu uprawnionego do skreślenia w sensie ustrojowym (WCZP wg rozporządzenia - wojewoda w myśl przepisów ustawy). Minister Zdrowia stwierdził, iż mając na uwadze, że w przypadku, w którym strona składa odwołanie, a jednocześnie nie istnieje akt administracyjny od którego można by wnieść środek zaskarżenia, to właściwą reakcją na taki stan rzeczy jest wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Odnosząc się zaś do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., odnośnie konieczności zbadania, czy rozstrzygnięcie z dnia 27 stycznia 2010 r. nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., organ wskazał, iż odpowiednie stanowisko w tej mierze należało przede wszystkim do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Zdaniem Ministra Zdrowia, istnieją racje, że czynność "skreślenia" lekarza z listy lekarzy odbywających specjalizację może być interpretowana jako czynność w powyższym rozumieniu, dotyczy bowiem uprawnień lekarza, który po zakwalifikowaniu się na specjalizację jest uprawniony jej odbywania, zaś uprawnienie to wynika z przepisów obowiązującego prawa (§ 18 ww. rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r.). Czynność ,,skreślenia " podjęta na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 października 2005 r. pozbawia lekarza jego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, do dalszego odbywania specjalizacji. Organ dodał, iż gdyby podzielić powyższą wykładnię, to odpowiednie pouczenie, co do sposobu oraz środków zaskarżenia (art. 52 § 3 p.p.s.a., art. 53 § 2 p.p.s.a.) winno znaleźć się w piśmie Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Skoro zaś pouczenia takiego brak, to wynika z tego, iż urząd ten nie podziela tego stanowiska. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2078/10, zobowiązał organ do rozważenia w pierwszej kolejności czy przepisy prawa materialnego pozwalają na wydanie jednostronnego i władczego aktu administracyjnego i jaką formę prawną powinien przybrać ten akt. Ponadto organ administracyjny winien rozważyć, czy rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2010 r. nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyła, iż organ, w żaden sposób nie odniósł się do oceny charakteru prawnego wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, a dopiero analiza aktu organu I instancji pozwoli na przyjęcie stanowiska o dopuszczalności odwołania, bądź jego braku. W tym względzie, w jej ocenie, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu. Wskazała również, iż organ w zasadzie uznał, iż skreślenie lekarza z listy stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, jednakże zaznaczył, że stanowisko w tym przedmiocie należy do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Art. 134 kpa stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia, w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tak zwanym postępowaniu wstępnym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowień w toku instancji. Zgodzić się należy z Ministrem Zdrowia, że w niniejszej sprawie nie istnieje akt administracyjny od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia. W aktualnym stanie prawnym, po 1 lipca 2011 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty art. 16o ust 4 stanowi, że skreślenie z listy osób specjalizujących się następuje w drodze decyzji. Przepis ten nie ma jednak do skarżącej zastosowania, bowiem art. 2 ust 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że lekarze zakwalifikowani do odbycia szkolenia specjalizacyjnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy odbywają szkolenie specjalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów. R. K. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektora Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] została skreślona z rejestru lekarzy specjalizujących się w dziedzinie chirurgii ogólnej na terenie województwa [...]. Podstawa prawną takiego działania był § 28 ust 3 pkt 2 i ust 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r w sprawie specjalizacji lekarzy, lekarzy dentystów. Przepis ten nie przewidywał formy skreślenia zakończonego rozstrzygnięciem administracyjnym (np.: decyzją lub postanowieniem). Zdaniem Sądu takie "skreślenie" to niewątpliwie czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a - materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, bowiem w wyniku zakwalifikowania się skarżącej na specjalizację doszło do zawiązania stosunku administracyjnego pomiędzy indywidualnym podmiotem, a państwem wynikiem którego R. K. uzyskała konkretne uprawnienie (t.j. możliwość uzyskania specjalizacji lekarskiej z chirurgii ogólnej). Od takiej czynności administracyjnej nie służy odwołanie, ale na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożenie skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a). W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r kierowanym do skarżącej brak jest wprawdzie stosownego pouczenia nie może to być jednak przesłanką do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).