VII SA/Wa 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę Przedmiotem skargi, złożonej przez B.S. ( dalej: "skarżąca"), jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 1438, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej: "PINB) z [...] listopada 2020 r. Nr [...], uznające za bezzasadne zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Zaskarżone postanowienie zostało wykonane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z niewykonaniem przez B.S. i G.Z. obowiązku wskazanego w decyzji PINB w [...] Nr [...] z [...] grudnia 2015r nakazującej wskazanym powyżej osobom dokonanie rozbiórki samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego wiatrołapu z kotłownią usytuowanych na działce nr ew. [...] obr [...] położonej przy ul. [...] w J., organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r., poz. 1427), zwanej dalej u.p.e.a przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 26 maja 2020r. PINB wystawił upomnienie wzywające zobowiązane do wykonania ww. obowiązku. Upomnienie zostało skutecznie doręczone w dniu 4 czerwca 2020 r. Następnie PINB w dniu [...] czerwca 2020 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono B. S. w dniu 7 października 2020 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Pismem z 12 października 2020r. uzupełnionym 26 października 2020r., skarżąca złożyła zarzuty do PINB w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] listopada 2020r. Nr [...] PINB na podstawie art. 124 k.p.a oraz art. 34 § 1 i 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. uznał za bezzasadne zarzuty złożone w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. Na powyższe postanowienie, złożyła skarżąca. Po rozpoznaniu ww. zażalenia [...]WINB, powołanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2020r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Zdaniem organu odwoławczego, objęte zażaleniem postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem prawa procesowego. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w nim wskazanych. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB powołał przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. i wyjaśnił, że skuteczne wniesienie zarzutów przez zobowiązanego, wszczyna postępowanie w sprawie ich rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zasadności. Zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a., stanowi podstawę środka prawnego. Organ wskazał także, że zarzut wniesiony w oparciu o ww. przepis, powinien spełniać wymogi formalne wynikające z treści art. 63 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. zobowiązany opiera swój zarzut, spoczywa na zobowiązanym. Wskazał także, że wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z ww. przepisu, pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia. Dalej, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie w niniejszej sprawie zobowiązana nie podała podstawy prawnej to jednak z treści pisma z dnia 12 października 2020r. wynika, iż zarzuty wniesiono w trybie nieobowiązującego już brzmienia art. 33 § 1 u.p.e.a. W ocenie [...]WINB, organ powiatowy nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia dotyczącego zmiany brzmienia przepisów odnoszących się do zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 u.p.e.a. jak również oceny wniesionych zarzutów. [...]WINB podkreślił, że samo stwierdzenie, że wniesione zarzuty należy uznać za bezzasadne oraz wskazanie, że decyzja rozbiórkowa jest ostateczna, jest niewystarczające i nie stanowi o prawidłowym rozpatrzeniu zarzutów wniesionych w sprawie. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a Wskazał, że organ powiatowy ograniczył uzasadnienie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że zarzuty są bezzasadne oraz że, decyzja nakazowa jest ostateczna ale nie wyjaśnił przyczyn, dla których zajął takie stanowisko. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, że brak prawidłowego uzasadnienia stanowiska przez organ powiatowy powoduje, że w niniejszej sprawie organ wojewódzki nie ma możliwości instancyjnej kontroli wydanego postanowienia. Ponadto w ramach postępowania II- go instancyjnego, [...]WINB nie ma możliwości rozpatrzenia ww. zarzutów, gdyż organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ egzekucyjny, tj. PINB w [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniosła B. S. wnosząc o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca zwróciła się z prośbą o uchylenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, niewielkiego ok. 12 m ² mimo ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Podniosła, że jest on niezbędny, gdyż znajduje się tam kotłownia służąca do ogrzewania całego mieszkania wraz z urządzeniami elektrycznymi i hydraulicznymi. Skarżąca uważa, że rozbiórka tak małego wiatrołapu jest dla niej i osób tam mieszkających bardzo krzywdząca, ze względu na to, iż pozbawiłoby to ich wszystkich mediów. Oświadczyła, że płaci należny podatek za ten obiekt i nikomu on nie przeszkadza. Skarżąca podała, że posiada decyzję z [...] grudnia 2015r. Starosty [...] zezwalającą na dobudowanie wiatrołapu. Wskazała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 920/16 uchylił decyzję [...]WINB z [...] lutego 2016r. nr [...] dotyczącą nakazu rozbiórki wiatrołapu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją lub postanowieniem także wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi dla niej skutkami, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2020 r. uchylające postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], uznające za bezzasadne zarzuty do postępowania egzekucyjnego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi egzekucyjnemu. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie, stanowił art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 w/w ustawy stanowi podstawę środka prawnego. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 638/13, LEX nr 1363697: "Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty w terminie otwartym na ich zgłoszenie, zaś konieczność wskazania podstawy prawnej spoczywa na zobowiązanym. Obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. zobowiązany opiera swój zarzut, spoczywa na zobowiązanym." Z kolei wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z w/w przepisu, pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia. W wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Op 486/16, LEX nr 2823917, WSA w Opolu wskazał: "jeżeli dany zarzut oraz okoliczności uzasadniające go nie zostaną podniesione przez zobowiązanego, to nie mogą być rozpoznane przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne". Należy zgodzić się z organem, że mimo braku wskazania przez skarżącą podstawy prawnej, z treści jej pisma z dnia 12 października 2020 r. wynika, że zarzuty wniesiono w trybie nieobowiązującego już brzmienia art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Biorąc powyższe pod uwagę, [...]WINB słusznie ocenił, że organ powiatowy nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia dotyczącego zmiany brzmienia przepisów odnoszących się do zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 u.p.e.a. jak również oceny wniesionych zarzutów. Należy zdaniem Sadu, zgodzić się z organem odwoławczym, że samo stwierdzenie, że wniesione zarzuty należy uznać za bezzasadne oraz wskazanie, że decyzja rozbiórkowa jest ostateczna, jest niewystarczające i nie stanowi o prawidłowym rozpatrzeniu zarzutów wniesionych w sprawie. Wskazać też należy, że treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Dotyczy to rozstrzygnięć organów obu instancji, przy czym uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w środku odwoławczym. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn.. akt III SA/Lu 582/19, LEX nr 2799035). Uzasadnienie postanowienia organu I instancji, nie spełnia powyższych wymogów, a zatem słusznie organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a. PINB ograniczył bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że zarzuty są bezzasadne oraz że, decyzja nakazowa jest ostateczna ale nie wyjaśnił przyczyn, dla których zajął takie stanowisko. Z uwagi na powyższe, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego co do niemożności skontrolowania prawidłowości postanowienia PINB. Ponadto w ramach postępowania II- go instancyjnego, [...]WINB nie ma możliwości rozpatrzenia ww. zarzutów, gdyż organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ egzekucyjny, tj. PINB w [...]. Z tych względów uzasadniona była ocena [...]WINB co do przeprowadzenia postępowania przez organ powiatowy z naruszeniem przepisów procesowych w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty. Oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że jest to rozstrzygnięcie korzystne dla skarżącej, czego skarżąca nie dostrzega. Natomiast skarżąca nie może oczekiwać na tym etapie postępowania uwzględnienia jej zarzutów merytorycznych odnoszących się do decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...], nakazującej skarżącej oraz G. Z. rozbiórkę samowolnie dobudowanego wiatrołapu. Nie może także oczekiwać uchylenia przez Sąd nakazu rozbiórki wspomnianego wiatrołapu, ponieważ decyzja rozbiórkowa, nie jest przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1572/18, LEX nr 3046865). Wierzyciel lub organ egzekucyjny, przy rozpatrywaniu zarzutów nie mogą ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków w postępowaniu rozpoznawczym ustalonych. Zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 466/17, LEX nr 2307466). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.