VII SA/Wa 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi E. i E. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w B. pozwolenia na przebudowę ulicy [...] od ul. [...] do posesji nr [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 22 maja 2006r. E. i E. N. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta B., zarzucając, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procedury mającym istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności ze względu na pominięcie wnioskodawców jako strony postępowania oraz brak możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu i wypowiedzenia się co do sprawy zaś organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego w sprawie oraz brak właściwego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy przy jednoczesnym nieuwzględnieniu słusznego interesu strony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Wojewoda [...]i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2002r. wskazując, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia 11 czerwca 2001r., iż z mocy prawa jest on uprawniony do dysponowania wszelkimi gruntami w obrębie pasa drogowego jako ich trwały zarządca, są niewystarczające. W ocenie organu chociaż nabycie nieruchomości następowało z mocy prawa w określonej dacie, to jednak wymagało - choćby dla celów dowodowych - potwierdzenia ostateczną decyzją wojewody. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji, jak również wypisu z księgi wieczystej świadczącego o przejściu nieruchomości drogowych na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku odwołania inwestora decyzją z dnia [...] listopada 2006r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na przebudowę ulicy [...] w B., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. Organ odwoławczy wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który dotyczy materialnoprawnych wad rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podzielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdził, iż w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z ksiąg wieczystych, działki o nr [...],[...],[...] i [...] figurują jako działki drogowe, natomiast zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających (...) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W wyniku skargi sądowej zainteresowanych małż. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] marca 2007r. (sygn. akt VII SA/Wa [...]) uchylił decyzję GINB z dnia [...] listopada 2006r. wskazując, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czym innym jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a czym innym wykazania tego prawa w tym właśnie postępowaniu, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał dalej sąd, na organie architektoniczno – budowlanym ciążył obowiązek dokładnego zbadania tej kwestii, bowiem nie można przyjąć jako zadowalającego wyjaśnienia z 11 czerwca 2001r. w którym inwestor wskazał jedynie ogólnikowo na posiadane prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z aktualnie pełnionej funkcji zarządcy drogi. Powołanie się na uprawnienia wynikające z zarządu drogą wymagało od organu ustalenia zakresu uprawnień przysługujących zarządcy drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, z uwagi na treść art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających (...), co do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji Wojewody stanowiącej podstawę do ujawnienia przejścia własności na rzecz gminy i zarządu dróg. W przedmiotowej sprawie – co podkreśla uzasadnienie wyroku – inwestor nie powołał się w piśmie z 11 czerwca 2001r. na faktyczne okoliczności sprawy w postaci decyzji właściwego organu, lecz wyłącznie na fakt wykonywania zarządu drogi i obowiązujące przepisy, z czego wyprowadził prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2002r. o udzieleniu pozwolenia na przebudowę ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uwzględniając ocenę Sądu dokonał analizy materiału dowodowego i stwierdził, iż w sprawie brak jest decyzji Wojewody stanowiących podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności gruntów na rzecz gminy, natomiast zgodnie z informacją uzyskaną w urzędzie, ul. [...] i [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1998r. Powyższe, zdaniem organu, pozwala stwierdzić, iż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z przepisu ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Tym samym więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie była obarczona wadami z art. 156 kpa, a zatem decyzją organu wojewódzkiego należało uchylić i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli małż. N. domagając się jej zmiany. Zdaniem skarżących organ naruszył przepisy proceduralne nie dokonując wszechstronnego rozważenia sprawy, a także naruszył przepisy prawa materialnego błędnie uznając za podstawę prawną rozstrzygnięcia podaną w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wskazując, że zarzut niewypłacenia odszkodowania za grunt nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym, na celu stwierdzenie czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana w tym nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego była już kontrolowana w postępowaniu sądowym, które to postępowanie zakończyło się uchyleniem decyzji organu odwoławczego (wyrok z dnia [...] marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa [...]). W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa i poczynił niewłaściwe ustalenia w zakresie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I tak zważywszy na treść art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 133, poz. 872) obowiązkiem organu było poczynić dodatkowe ustalenia odnośnie postępowania w sprawie wydania decyzji Wojewody stanowiącej podstawę do ujawnienia przejścia własności nieruchomości na rzecz gminy i pod zarząd Miejskiego Zarządu Dróg. Natomiast w przypadku gdyby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z art. 22 ustawy o drogach publicznych, uprawnienia te odnoszą się wyłącznie do dróg o charakterze publicznym, co może być stwierdzone wyłącznie w formie odpowiedniej uchwały właściwej rady gminy, a powoływanie się przez inwestora w niniejszej sprawie na trwały zarząd bez wyjaśnienia czy droga ma charakter publiczny nie stanowiło podstawy do uznania za równoznaczne z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konkluzji Sąd stwierdził, iż obowiązkiem GINB było dokonanie właściwej interpretacji przepisu art. 73 przepisów wprowadzających (...) i w jej oparciu ustalenia czy inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu, w myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153/02, poz. 1270) są wiążące dla sądu i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Analizując stanowisko GINB przedstawione w decyzji objętej obecnym postępowaniem sądowym stwierdzić należy, iż organ nie zastosował się do zaleceń sądu co do dalszego postępowania w sprawie. GINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku decyzji wojewody stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej oraz powołał się na informację pełnomocnika Prezydenta B., iż ul. [...] została zaliczona do dróg lokalnych rozporządzeniem Wojewody [...] z 1998r. Ta okoliczność zdaniem GINB pozwalała stwierdzić, iż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością wynikało z art. 22 ustawy o drogach publicznych. Powyższe stanowisko GINB rozpoznającego ponownie sprawę trudno uznać za przeprowadzenie interpretacji i wykładni art. 73 przepisów wprowadzających i wyjaśnienie, czy w świetle tego i innych przepisów inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością w postępowaniu o pozwolenie na budowę – stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu na datę decyzji Prezydenta Miasta B. Niezastosowanie się do wiążących organ wskazań sądu stanowi naruszenie powołanego wyżej art. 153 ppsa, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy tj. naruszeniu przepisów art. 7 i 77 kpa. Powyższe naruszenie prawa jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia jest podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy związany oceną prawną sądu wskazaną wyżej przeprowadzi ustalenia zgodnie z zaleceniami do których nie zastosował się orzekając po wyroku sądowym. Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącym, iż organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy badając jedynie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 kpa, zaś okoliczność niewypłacenia odszkodowania za teren jak i pominięcie jako strony w postępowaniu (argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności) nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ppsa. Na marginesie wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy omyłkowo powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa przy orzeczeniu którego treść wyraźnie wskazuje na rozstrzygnięcie uchylające.