VII SA/Wa 462/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Krystyna Tomaszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zawiesił na wniosek I. z siedzibą w W., postępowanie w sprawie wydania dla inwestora Q. Sp. z o.o. w W. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku hotelowego z garażem podziemnym i budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, instalacją niskoprądową, oświetleniem zewnętrznym budynków i terenu, ogrodzeniem oraz rozbiórki istniejących obiektów budowlanych w W. przy ul. P. na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł T. S. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] działając na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pierwszymi czynnościami dokonywanymi przez organ II instancji w postępowaniu jest ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność wniesienia zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczane są przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek niedopuszczalności zażalenia nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 Kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną danego podmiotu. Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w wyniku takiego postępowania organ wydaje decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Krąg stron w postępowaniu administracyjnym określa organ w toku swoich działań, na podstawie przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie przyznał T.S. przymiotu strony. Zdaniem organu odwoławczego wniesienie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, jako forma zaskarżenia postępowania wpadkowego, nie daje organowi odwoławczemu możliwości analizy kręgu stron i prawidłowości ich ustaleń. Dopiero zaskarżenie decyzji kończącej całe postępowanie administracyjne stwarza możliwość takiej analizy. Z uwagi na fakt, iż odwołanie złożyła osoba nie mająca do tego legitymacji, zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych. W ocenie organu odwoławczego niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącemu drogi do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożył T.S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: - art. 141 § 1 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do skutecznego złożenia zażalenia mimo wydania przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] października 2017 r. z naruszeniem art. 98 § 1 w zw. z art. 6 KPA oraz art. 101 KPA poprzez niedoręczenie Skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane uznając, że skarżący przestał być stroną tego postępowania; - art. 28 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane uznając, że skarżący przestał być stroną tego postępowania W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że początkowo był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lecz po przedstawieniu przez inwestora zmienionego projektu budowlanego organ wykluczył skarżącego z postępowania jako stronę informując go o tym w piśmie z dnia 23 października 2017r. Zmiana projektu w ocenie skarżącego nie daje podstaw do uznania, iż skarżący przestał być stroną toczącego się postępowania ponieważ nadal planowany przez inwestora obiekt mimo zmiany projektu będzie negatywnie oddziaływał na jego nieruchomość. Skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z projektowanym obiektem, który swoimi gabarytami i położeniem względem granicy działki może oddziaływać na jego nieruchomość. Ma więc prawo do tego, by w toku postępowania, jako strona tego postępowania wnieść swoje uwagi i zastrzeżenia, w tym odnieść się do kolejnego zawieszenia na wniosek inwestora postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia prawa dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 134 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania (zażalenia) i uchybienie terminu do wniesienia odwołania(zażalenia) są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania ( zażalenia ) - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (zażalenia) w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie ( zażalenie ) należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za niedopuszczalne należy uznać odwołanie (zażalenie ) wniesione przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej sprawie skarżący nie był stroną postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika bowiem, że po przedstawieniu przez inwestora zmienionego projektu budowlanego organ wykluczył skarżącego z postępowania jako stronę informując go o tym wykluczeniu pismem z dnia 23 października 2017r. Po wykluczeniu skarżącego organ I instancji nie doręczył skarżącemu postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. O tym, że takie postanowienie zostało wydane skarżący dowiedział się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu 16 listopada 2017r. Wojewoda [...] rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego, a mianowicie, czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy nie może natomiast wkroczyć w kompetencje organu pierwszej instancji i dokonać kontroli zgodności z prawem ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Do organu I instancji należy bowiem ustalenie, czy rozwiązania projektowe przedstawione w przedłożonym nowym projekcie budowlanym oddziaływają na nieruchomość będącą własnością skarżącego. Tym samym pozwalają na przyznanie skarżącemu przymiotu strony w świetle art. 28 kpa w związku z art.28 ust 2 Prawa budowlanego. Ponieważ skarżący został przez organ I instancji wykluczony jako strona postępowania dlatego trafnie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie będąc stroną nie jest uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Skarżący dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji może kwestionować fakt wykluczenia go jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i obowiązujących warunkach prawnych brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.