VII SA/Wa 462/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi L. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. znak: KOA 2415/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2022 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. P. i J. P. solidarnie kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2022r, nr KOA 2415/Ar/22 ( dalej "decyzja z 15 grudnia 2022r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (dalej: "Zarząd", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...] (dalej "decyzja z [...] kwietnia 2022r.") odmawiającą L. P. i J. P. (dalej "skarżący", "wnioskodawcy") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną oraz budynku magazynowego na działce nr ew. [...] we wsi P. gm. R. (dalej: "nieruchomość"). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 17 stycznia 2022r. skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną oraz budynku magazynowego na działce nr ew. [...] we wsi P. gm. R. Pismem z dnia 1 lutego 2022r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022, poz. 503, dalej u.p.z.p."). tj. nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej - dostęp do drogi publicznej zgodnie z wnioskiem. Zarządca drogi nie uzgodnił warunków zabudowy w związku z brakiem możliwości usytuowania zjazdu z działki na drogę ul. W. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, w wydanej w dniu 15 grudnia 2022r. decyzji SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji powielając w uzasadnieniu argumentację tego organu. Wskazało, że decyzja organu I instancji jest w pełni prawidłowa, a wniosek o wydanie warunków zabudowy dla Inwestycji nie mógł być wydany z uwagi na niezgodność wniosku z art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji określonej wnioskiem i organ ustalający jest związany wnioskiem co do przedmiotu inwestycji. W myśl art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.zp. decyzję wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., "k.p.a"), co nie znajduje zastosowania w sytuacji kiedy organem uzgadniającym jej jednostka organizacyjna podległa organowi wydającemu decyzję. W takiej sytuacji uzgodnienia odbywają się w formie pisma, a jego treść można zaskarżyć wraz z odwołaniem od decyzji. W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 5 kwietnia 2O22r. Zarządca Drogi gminnej tj, Referat Budowy i Remontów Infrastruktury Drogowej w R. negatywnie zaopiniował możliwość komunikacji inwestycji z ulicy W. w P. z uwagi na usytuowanie działki nr ew. [...] względem ul. W. W uzasadnieniu powołano się na przepis § 77 i 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 j.t.) odnośnie możliwości zjazdu publicznego z drogi ul. W. Z tego względu odmówiono ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej zgodnie z wnioskiem inwestora tj. od ul. W. Kolegium podkreśliło, że przepisy określające wymóg uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., także w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p ustawy nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu. W ocenie SKO zakres uzgodnień wyznaczony jest m.in. art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art, 64 ust. 1 u.p.z.p., a przedmiotem rozstrzygnięcia organu będącego zarządcą drogi w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia realizacji zadań organu w zakresie realizacji wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że organ uzgadniający jest zarządcą danej drogi i to w jego gestii jest decyzja co do ewentualnego lokalizowania zjazdów z drogi. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie działka stanowiąca teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg: drogi ul. W. i ul. Ż. (z której obecnie odbywa się obsługa komunikacyjna działki). We wniosku wskazano obsługę komunikacyjną z ul. W. Jak wynika z mapy działka nr ew. [...] położona jest na łuku tej ulicy, co w ocenie Kolegium uniemożliwia usytuowania zjazdu od ul. W. a co za tym idzie obsługi komunikacyjnej działki od tej drogi. Wskazano, że działka nr ew, [...] może być obsługiwana zjazdem z ul. Ż., jednakże na taki wariant nie wyrażają zgody wnioskodawcy. Od powyższej decyzji skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o jej uchylenie w całości oraz decyzji jej poprzedzającej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, a mianowicie: a. przez wadliwe, poza granicami swobodnej oceny dowodów, przyjęcie, że nieruchomość skarżących, której dotyczył złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a to na skutek pominięcia, że nieruchomość ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. Ż., czego nie zanegowano w analizie urbanistycznej sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy, b. przez wadliwe przyjęcie, że podjęto prawidłowe czynności w celu dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi dla obszarów przyległych do drogi publicznej, na skutek pisma Referatu Budowy i Remontów Infrastruktury Drogowej w R. z dnia [...] kwietnia 2022 r. mimo, że Wójt Gminy R. nie wydał w tym zakresie postanowienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a., a poza tym, nie uwzględnienie, że Wójt Gminy R. nie jest zarządcą drogi publicznej - ul. W. na wysokości przylegającej do nieruchomości skarżących, gdyż ten odcinek wskazanej ulicy pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako droga serwisowa dla drogi ekspresowej S8 na odcinku od rejonu węzła O. do węzła P.; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie błędną wykładnię a. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 93 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z dnia 17 września 2021 r. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej "u.g.n.), polegającą na wadliwym przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. ustalenie warunków zabudowy, wymaga konkretnego określenia w jaki sposób nieruchomość lub części nieruchomości mają zostać skomunikowane z drogą publiczną, mimo że materia ta zastrzeżona jest dla innego postępowania, o podział nieruchomości prowadzonego w trybie przepisów cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami b. naruszenie art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przed odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną oraz budynku magazynowego na nieruchomości skarżących, zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była zasadna. Przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy zarówno przez organ pierwszej , jak i II instancji, był brak dostępu do drogi publicznej nieruchomości skarżącej. Organy wskazały, że w przedmiotowej sprawie działka skarżących stanowiąca teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg: drogi ul. W. i ul. Ż.. We wniosku wskazano obsługę komunikacyjną z ul. W.. Jak wynika z mapy działka nr ew. [...] położona jest na łuku ul. W., a to uniemożliwia usytuowania zjazdu od ul. W. a co za tym idzie obsługi komunikacyjnej działki od tej drogi. Zarówno Wójt, jak i Kolegium podkreśliły, że działka nr ew. [...] może być obsługiwana zjazdem z ul. Ż., jednakże na taki wariant nie wyrażają zgody wnioskodawcy. Zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest trafny. Zgodnie z tym przepisem jedną z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.pz.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to w myśl tego przepisu, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 20.10.2020 r., II OSK 2405/20, LEX nr 3069493). Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej albo wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. wyroki NSA: z 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 327/18, wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18). Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17; z 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12; z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). W przedmiotowej sprawie działka ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie bada się sposobu zagospodarowania terenu, a wskazanie przez skarżących, że dostęp do nieruchomości będzie realizowany od strony W. nie ma żadnego znaczenia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest jedynie od tego, żeby dany teren miał w ogóle dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie zbadał innych niż dostęp do drogi publicznej przesłanek wskazanych w art. 61 u.p.z.p. , stąd konieczne było na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie również decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji winny przeprowadzić rzetelne postępowania administracyjne, analizując kwestię spełniania przesłanek z art. 61 u.p.z.p., w szczególności przeprowadzić analizę urbanistyczną, będąc związanym przy tym stanowiskiem sądu co do spełniania przesłanki dostępu do drogi publicznej. Zaistniałe naruszenie przepisów prawa materialnego miało bez wątpienia wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżoną decyzję na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł). Wysokość wynagrodzenia wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).