VII SA/Wa 463/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 463/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2016r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002r - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. PINB Powiatu Grodzkiego w [...] decyzją z dnia [...].11.2001 r., znak: [...], nakazał J. A. i T. J. K., uzyskać w zakreślonym terminie pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanej dobudówki do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce przy ul. [...] [...] [...] [...] w [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: - 3 egz. projektu budowlanego powykonawczego dobudówki do ww. budynku mieszkalnego wraz z planem zagospodarowania działki; - oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu robót budowlanych ww. obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej oraz Polskimi Normami; - opinie uprawnionego mistrza kominiarskiego o prawidłowym wykonaniu i funkcjonowaniu istniejącego komina dymowego. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].10.2002 r., znak: [...], udzielił J. A. i T. J. K., pozwolenia na użytkowanie murowanej dobudówki o kubaturze [ m3 i powierzchni użytkowej 17.18 m2 dobudowanej do budynku mieszkalnego położonego na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] [...] [...] [...] w [...]. Pismem z dnia [...].03.2016r K. K. będący od 2010r współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] [...] [...] [...] w [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...][ z dnia [...].10.2002 r. [...] WINB decyzją z dnia [...].10.2016r odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r. Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego z dnia [...].10.2016 r., nie zgodził się K. K., składając w ustawowym terminie odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz orzeka jako organ kasacyjny ograniczając się do sprawdzenia, czy kontrolowane rozstrzygnięcie jest obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przy czym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r., udzielającej J. A. i T. J. K., pozwolenia na użytkowanie murowanej dobudówki. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa dobudówka została wybudowana samowolnie, tzn. bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed 1995 rokiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w przypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę przed dniem [...].01.1995 r., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia [...].10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229, ze zm.) ponieważ zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) - Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].12.2016 r., znak: [...] wynika m.in., że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] w rejonie ul. [...] [...] [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] w dniu [...].12.1990r działka nr [...] położona przy ul. [...] [...] [...] [...] przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinna wolnostojącą i bliźniaczą z możliwością m.in. rozbudowy. Osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, w piśmie z dnia [...].05.2002 r. oświadczyła, że przedmiotowa dobudówka została wykonana zgodnie z wymogami Polskich Norm i sztuką budowlaną oraz. że nie zagraża jego użytkownikom ani otoczeniu, swoją lokalizacją nic narusza praw osób trzecich, nie zanieczyszcza otoczenia, nie ma ujemnego wpływu na glebę, powietrze, drzewostan, nie emituje hałasu ani promieniowania czy też innego szkodliwego czynnika. Zatem w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącego podstawę prawną decyzji PINB Powiatu [...] w [...] z dnia [...].11.2001r. - W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. PINB Powiatu [...] w [...] decyzją z dnia [...].11.2001 r., nakazał J. A. i T. J. K. wykonanie określonych czynności oraz nakazał uzyskać pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanej dobudówki do budynku mieszkalnego, w organie administracji architektoniczno-budowlanej, tj. od Prezydenta Miasta [...]. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał , że pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] przeprowadzili w dniu [...].09.2002 r., oględziny przedmiotowej dobudówki, w trakcie których stwierdzono, że wobec poczynionych ustaleń należy udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ powinien więc zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002r udzielająca J. A. i T. J. K., pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej dobudówki, została wydana na podstawie przepisów art. 55 i 59 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakże wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może być w żadnym wypadku postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Z treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika jedynie to, że do obiektów których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy, a przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy uwzględnić również, że zapis ww. przepisu art. 103 ust. 2 rodził wątpliwości interpretacyjne i wymagał wykładni w orzecznictwie, przy czym spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie GINB, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r., nie narusza w sposób rażący przepisu art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 oraz art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie został również naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej dobudówki, została skierowana wyłącznie do inwestorów J. A. i T. J. K.. Natomiast podnoszona przez skarżącego okoliczność, że decyzja została wysłana do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania – A. P. nie stanowi przesłanki o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie GINB badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 Kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 k.p.a. i 107 § 3 kpa polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego sprawy i braku sprawdzenia " jaki był stan nieruchomości". Zdaniem skarżącego kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o poprzedzającą decyzję z dnia [...].11.2001r, która jest wadliwa bowiem brak jest jej oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002r nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą materialno prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją wynika, że przedmiotowa dobudówka została wybudowana samowolnie, tzn. bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed 1995 rokiem. Oznacza to, że do samowoli budowlanej należało stosować przepisy ustawy z 24.10.1974r – Prawo budowlane i w trybie przepisów tej ustawy PINB Powiatu Grodzkiego w [...] prowadził postępowanie legalizacyjne. PINB Powiatu Grodzkiego w [...] ustalił, że wybudowana dobudówka nie narusza ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego os. [...] w rejonie ul. [...] [...] [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] w dniu [...].12.1990r zgodnie z którym działka nr [...] położona przy ul. [...] [...] [...] [...] przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinna wolnostojącą i bliźniaczą z możliwością m.in. rozbudowy. Natomiast osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, w piśmie z dnia [...].05.2002 r. oświadczyła, że przedmiotowa dobudówka została wykonana zgodnie z wymogami Polskich Norm i sztuką budowlaną oraz, że nie zagraża jego użytkownikom ani otoczeniu, swoją lokalizacją nic narusza praw osób trzecich, nie zanieczyszcza otoczenia, nie ma ujemnego wpływu na glebę, powietrze, drzewostan, nie emituje hałasu ani promieniowania czy też innego szkodliwego czynnika. Po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. PINB Powiatu Grodzkiego w [...] decyzją z dnia [...]11.2001r wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał inwestorom J. A. i T. J., które były jednocześnie współwłaścicielkami nieruchomości przy ul. [...] [...] [...] [...] w [...] uzyskać w zakreślonym terminie pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanej dobudówki oraz nałożył obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: - 3 egz. projektu budowlanego powykonawczego dobudówki do ww. budynku mieszkalnego wraz z planem zagospodarowania działki; - oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu robót budowlanych ww. obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej oraz Polskimi Normami; - opinie uprawnionego mistrza kominiarskiego o prawidłowym wykonaniu i funkcjonowaniu istniejącego komina dymowego. Po wykonaniu nałożonych obowiązków pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] przeprowadzili w dniu [...].09.2002 r., oględziny przedmiotowej dobudówki, w trakcie których stwierdzono zdolność do użytku wykonanego obiektu. Wobec poczynionych ustaleń została wydana kontrolowana decyzja z dnia [...].10.2002 r, udzielająca J. A. i T. J. K., pozwolenia na użytkowanie murowanej dobudówki. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r., udzielająca J. A. i T. J. K., pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej dobudówki, została wydana na podstawie przepisów art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. Jakkolwiek w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 01.01.1995 r. winno nastąpić na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to zgodzić należy się z organem nadzorczym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r., nie narusza w sposób rażący sposób przepisu art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 oraz art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Błędne wskazanie podstawy rozstrzygnięcia nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie praw. Kontrolowana decyzja została wydana [...].10.2002r i znaczny upływ czasu od jej wydania powinien mieć także wpływ na ocenę skutków społeczno-gospodarczych, jakie decyzja wywołała. Niezbędne jest wzięcie pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...].05.2015 r., w sprawie o sygn. akt P [...]/[...], w którym uznano, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To, że niezbędne jest wzięcie pod uwagę przywołanego powyżej wyroku Trybunału | Konstytucyjnego wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 25.02.2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, który wskazał, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności nie może ujść uwadze organów, że upływ czasu o którym mowa w omawianym orzeczeniu, musi być brany przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Także NSA w wyroku z dnia 07.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14 podkreśla, iż "niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego". Organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2002 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej dobudówki, została skierowana wyłącznie do inwestorów J. A. i T. J. K. tj. do stron postępowania. Badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.