VII SA/Wa 463/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...], którą organ umorzył, wszczęte na wniosek R. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ośrodkowi Narciarsko-Rekreacyjnemu "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zbiornika do śnieżenia stoków narciarskich na działkach nr ew. [...] i [...], w miejscowości P.. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg brzmienia na dzień wszczęcia postępowania), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony ustawą z 27 marca 20003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego uprzednio wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 848/18 organ wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy Organ podkreślił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawczyni R. S. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...]. R. S. wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa współwłasności działek nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości P., gm. [...], przez które utworzono wbrew woli i bez wiedzy wnioskodawcy faktyczny dojazd do spornego zbiornika do śnieżenia stoków narciarskich. GINB wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr rys. A1 - str. 85) wynika, że tylko działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...] i [...]. Projektowany zbiornik usytuowany jest w najbliższym punkcie w odległości ok. 2,5 m (korona nasypu) i ok. 5,0 m (skarpa) od granicy działki nr ew. [...], należącej do skarżącej. Organ stwierdził, że nieruchomości nr ew. [...] i nr ew. [...] należące do R. S. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania, czy też korzystania z działek nr ew. [...] i nr ew. [...], należących do skarżącej. GINB zauważył ponadto, że obszar, na którym znajdują się ww. działki nr ew. [...] i [...], w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w dniu wydania przez GINB rozstrzygnięcia, objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] lipca 2014 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Działki należące do wnioskodawczyni usytuowane są na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 1.ZL - tereny lasów (§ 7 pkt 1 ww. uchwały). Jako przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem 1.ZL wskazano lasy, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano obiekty i urządzenia służące celom gospodarki leśnej (§ 33 pkt 26 uchwały). Zdaniem organu z uwagi na wynikające z ustaleń planu przeznaczenie działek należących do wnioskodawczyni nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z ewentualną zabudową nieruchomości nr ew. [...] i [...], w związku ze sporną inwestycją. Sposób oraz możliwość użytkowania tych nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie. Organ podkreślił także, że sama wnioskodawczyni również nie wskazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących do niej nieruchomości będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. S. nie może być zatem uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. Nr [...], decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. należało więc utrzymać w mocy. Organ wskazał także, że merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji organu stopnia podstawowego, m.in. wskazujące na brak dostępu nieruchomości inwestycyjnych do drogi publicznej, pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania prowadzonego co do istoty sprawy. Organ podkreślił przy tym, że w projekcie jednoznacznie wskazano, że dojazd do działki inwestycyjnej nie odbywa się poprzez działki skarżącej. Ewentualne bezumowne korzystanie przez inwestora z nieruchomości wnioskodawczyni nie może być podstawą do uznania, iż należące do skarżącej działki znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, są to bowiem okoliczności faktyczne, które nie powodują ograniczeń w ich zagospodarowaniu. R. S. może skorzystać ze środków prawnych przysługujących jej z mocy przepisów prawa cywilnego (art. 222 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego). R. S. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., zarzucając ww. decyzji naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: a) skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu, pomimo że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu; b) nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze odziaływania obiektu - zbiornika do naśnieżania – mimo, że przez działki skarżącej wiedzie jedyny możliwy trakt komunikacyjny do obiektu, z którego osoby dysponujące obiektem od wybudowania zbiornika przez cały czas korzystają, co przesądza o oddziaływaniu obiektu na nieruchomość skarżącej; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i sprzeczność tych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż określenie w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...], że dojazd do zbiornika będzie się odbywać przez działkę nr ewid. [...] spełnia przesłanki wskazane w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 124 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie z dnia 20 kwietnia 2007 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 579) - podczas gdy nie jest możliwy dojazd do działki, na której posadowiono obiekt, jedynie z wykorzystaniem działki o numerze [...], a z pominięciem działki nr [...] należącej do skarżącej; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do spełnienia przesłanek uznania decyzji za nieważną. Skarżąca wskazała, że już w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę istniały wady tej decyzji przesądzające o jej nieważności, polegające na rzeczywistym braku szlaku komunikacyjnego prowadzącego do zbiornika, na które powoływała się skarżąca, opisane jako: - pominięcie art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i sporządzenie projektu budowlanego bez uwzględnienia konieczności doprowadzenia dróg dojazdowych do zbiornika; - niezastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 124 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 86, poz. 579) oraz wydanie pozwolenia na budowę, pomimo braku doprowadzenia dróg dojazdowych do zbiornika oraz z całkowitym pominięciem okoliczności, że dojście i dostęp do działek, na których posadowiony jest zbiornik, jest możliwy jedynie przez działki nr [...] i [...] należące do wnioskodawczyni. W skardze zarzucono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymogi przepisów prawa w postaci zapewnienia drogi dojazdowej do obiektu. W ocenie skarżącej nie można się zgodzić z organem, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania czy też korzystania z działek [...] i [...] należących do skarżącej. Skoro przez nieruchomość skarżącej przebiega rzeczywisty trakt komunikacyjny wiodący do zbiornika, dla którego wydane zostało pozwolenie na budowę, to niewątpliwie nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Powierzchnia nieruchomości skarżącej została wyrównana koparką, a ciągłe poruszanie się po niej ciężkiego sprzętu wywołuje permanentny utrwalony stan naruszenia, dochodzi do ciągłego zakłócania stanu posiadania skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., którą organ umorzył wszczęte na wniosek R. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ośrodkowi Narciarsko-Rekreacyjnemu "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zbiornika do śnieżenia stoków narciarskich na działkach nr ew. [...] i [...], w miejscowości P.), uznając, że R. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. decyzji Starosty [...]. Zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania danej inwestycji to m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska. W orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron postępowania, następuje z uwzględnieniem indywidualnych cech obiektu, jego funkcji, konstrukcji i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z samego faktu sąsiedztwa z nieruchomością objętą daną inwestycją nie wynika automatycznie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do jej zagospodarowania. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Kluczową kwestią dla wyjaśnienia, czy właścicielowi danej nieruchomości przysługuje przymiot strony, jest zatem ustalenie, czy istnieją konkretne normy prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego działki, spowodowanych realizacją kwestionowanej inwestycji. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę zbiornika do śnieżenia stoków narciarskich, bowiem brak jest przepisów, które ze względu na lokalizację spornego przedsięwzięcia wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia prawne w zagospodarowaniu działek należących do R.S.. Skarżąca interes prawny wywodzi z przysługującego jej prawa własności działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości P., przez które - jak wskazuje - odbywa się faktyczny dojazd do zbiornika objętego pozwoleniem na budowę, bowiem w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidziano odpowiedniego dojazdu. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że wspomniane działki strony nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Niewątpliwe jest, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nie przewidziano rozwiązania polegającego na zapewnieniu dojazdu do zbiornika poprzez działki skarżącej. Twierdzenia strony wskazujące, że inwestor faktycznie korzysta z jej nieruchomości w celu dojazdu do zbiornika, nie stanowią podstawy do uznania, że działki skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro projekt budowlany takiego rozwiązania sposobu dojazdu do zbiornika nie przewiduje. Podkreślenia wymaga, że przy badaniu interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego chodzi o ustalenie przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, związane z planowaną inwestycją. Ograniczenia te muszą wynikać z konkretnych przepisów, nie zaś z faktycznych działań inwestora. Faktyczne korzystanie z działek skarżącej nie świadczy zatem o jej interesie prawnym w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, lecz o interesie faktycznym, przez który rozumiemy sytuację, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który uprawniałby do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Korzystanie z działek skarżącej, które - jak wskazano w skardze - powoduje ciągłe zakłócanie stanu posiadania skarżącej, nie stanowi podstawy do przyznania przymiotu strony we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], może natomiast uzasadniać wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Kwestia zakłócania stanu posiadania nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, ochrony swoich praw strona może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Źródłem interesu prawnego nie może być też argumentacja skargi wskazująca na wadliwość decyzji wynikającą z udzielenia pozwolenia na budowę pomimo niezapewnienia odpowiedniego dojazdu do zbiornika. Samo przekonanie wnioskodawcy o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzasadnia istnienia interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zatem uznał, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]. R. S. nie wskazała żadnego przepisu, który ze względu na lokalizację spornego przedsięwzięcia wprowadzałby jakiekolwiek ograniczenia prawne w zagospodarowaniu należących do niej działek. Sporne przedsięwzięcie nie narusza prawa własności skarżącej, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek w sposób zgodny z prawem i ich dopuszczalnym przeznaczeniem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.