VII SA/Wa 465/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala. VII SA/WA 465/06 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]przeprowadził na wniosek M. M. postępowanie w przedmiocie funkcjonowania warsztatu samochodowego i robót budowlanych na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. ) organ nakazał W. B. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przy budowie warsztatu samochodowego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że W. B. wykonał roboty budowlane przystosowujące budynek garażowy będący w budowie na warsztat samochodowy. Jak ustalono funkcja warsztatowa pozostaje w sprzecznosci z planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewiduje dominującą funkcję mieszkaniową. Ponadto organ wskazał, że właścicielem ( wieczystym użytkownikiem) gruntu jest wyłącznie S. B., a nie W. B., który prowadzi działalność gospodarczą związaną z warsztatem wulkanizacyjnym. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w stosunku do tego obiektu prowadził postępowanie legalizacyjne i decyzją z dnia [...] września 2004r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny sporządzony na podstawie postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2004r. inwentaryzacji budowlanej wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na dobudowie zewnętrznych schodów prowadzących do użytkowego poddasza powstałego jako samowola przez zmianę konstrukcji dachu przedmiotowego budynku garażowego i nałożył obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie. Po ustaleniu, że obiekt użytkowany jest bez stosownego pozwolenia., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 10 września 2004r nałożył na S.B. grzywnę z tytułu nielegalnego użytkowania w/w garażu w wysokości 500 złotych. Następnie decyzją z dnia [...] września 2004r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 59 ust.1 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2004r. udzielił S. B. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego z poddaszem użytkowym wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2004r. ( projekt zamienny ). W dniu [...] sierpnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny w sprawie wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. dotyczącej robót budowlanych związanych z adaptacją garażu na warsztat samochodowy. Podczas oględzin organ ustalił, że garaż jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem i nie " posiada znamion warsztatu samochodowego". Poza tym stwierdził rozebranie wydzielonego pomieszczenia biurowego ( kantorka do obsługi interesantów ) oraz zlikwidowanie okien, doświetlających to pomieszczenie poprzez wstawienie luksferów oraz wykorzystywanie całego pomieszczenia wyłącznie do przechowywania samochodu. Ponadto organ ustalił, że mąż właścicielki prowadzi warsztat samochodowy na terenie własnej posesji " pod gołym niebem" bez potrzeby korzystania z pomieszczenia garażowego. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004r. nakazującej W. B. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przy budowie warsztatu samochodowego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005r., Nr [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust 2 Prawa budowlanego stwierdził nieważność powyższej decyzji. Zdaniem organu decyzja była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem art. 48 Prawa budowlanego wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia ma zastosowanie jedynie w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem jak ustalił organ przedmiotowy obiekt został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z dokonaniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosły S. B. oraz M. M. W odwołaniu S. B. wskazano, że obiekt ( garaż samochodowy ) został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 1985r. i nie funkcjonuje w nim warsztat samochodowy. Ponadto wskazała, że obiekt ten został oddany do użytkowania w dniu [...] września 2004r. – decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako garaż samochodowy i taką funkcję pełni do chwili obecnej. Podniosła, że decyzja nakazująca W. B. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przy budowie warsztatu samochodowego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] została w całości wykonana. W odwołaniu M. M. podniesiono, że pozwolenie na budowę garażu z dnia [...]grudnia 1985r. jakim dysponowała S. B. przewidywało wybudowanie zupełnie innego co do kształtów, parametrów, funkcji - budynku garażu i że wygasło ono w 1987r. Usytuowanie budynku w odległości 2 m od granicy wymagało zgody sąsiada a S. B. nigdy takiej nie uzyskała. Ponadto inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania S. B. i M. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić szereg kwestii mających istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem organu istotną kwestią niewyjaśnioną jest między innymi osoba inwestora, bowiem od tego zależy w jakim trybie powinna być rozpatrzona przedmiotowa decyzja rozbiórkowa czy na podstawie art. 48, czy art.50-51 Prawa budowlanego. Ponadto organ podniósł, iż wątpliwości budzi krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu w sprawie budowy warsztatu samochodowego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu brali udział tylko W. B. i M. M. Niewyjaśnioną sprawą pozostaje również termin rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych oraz tożsamość budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 1985r. o pozwoleniu na budowę ( budynek garażu) a prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem ( budynek warsztatu samochodowego). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. B. podnosząc, że nie ma potrzeby dokonywania nowych ustaleń, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na wyjaśnienie wszystkich okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wątpliwe. W konkluzji skarżąca wniosła o utrzymanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004r. i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejsze sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić szereg kwestii, które w opinii organu odwoławczego nie zostały wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu, a które mają istotne znaczenie dla sprawy. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone niestarannie. Organ ten ograniczył się bowiem jedynie do wskazania rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, nie odnosząc się w ogóle do całości przeprowadzonego postępowania dotyczącego likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej przy jednoczesnym legalizowaniu funkcjonującego obiektu. Było to o tyle konieczne, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, chcąc wyeliminować rozstrzygnięcie naruszające prawo. Tymczasem uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważność nakazu rozbiórki, ograniczające się do argumentacji o naruszeniu art. 48 Prawa budowlanego w okolicznościach sprawy jest niewystarczające i narusza art. 7 i 8 kpa. Pozostawia bowiem przekonanie, iż wyeliminowanie decyzji rozbiórkowej skutkuje doprowadzeniem kwestii przedmiotowego obiektu do zgodności z prawem, gdy tymczasem ustalenia organu nadzoru budowlanego dokonane w toku oględzin przeprowadzonych przed rozbiórką na to nie wskazują . Nie przesądzając o wyniku postępowania nadzorczego organ powinien kwestię zbadania ważności decyzji rozbiórkowej widzieć w szerszym kontekście, w całości postępowań jakie toczyły się w sprawie i nawet w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej dać temu szerszemu spojrzeniu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu decyzji . Przede wszystkim zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, było ustalenie trybu zgodnie z którym należało przeprowadzić postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki, a to z kolei wymagało odniesienia się do tego kto był inwestorem warsztatu samochodowego oraz czy przedmiotowy obiekt został wzniesiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też bez pozwolenia na budowę ( np. gdy nie było żadnej relacji między tymi obiektami ) . Pamiętać należy, iż nie ustalono daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych, które zostały wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1985r. Zgodnie z art. 32 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja o pozwoleniu na budowę traciła ważność jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od daty wydania pozwolenia lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Niewyjaśnioną kwestią jest tożsamość budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1985r. ( budynek garażu) z przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania (budynek warsztatu samochodowego). Zgodzić się należy z argumentacją organu II instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnił decyzji w sposób właściwy naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego co stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998r., sygn. akt II SA 420/98). Zdaniem Sądu, dopiero dokonanie wskazanych ustaleń faktycznych pozwoliłoby na prawidłową ocenę w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004r. nakazującej W. B. rozbiórkę wykonanych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przy budowie warsztatu samochodowego na nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym niekwestionowanym jest pogląd, iż organ jest w szczególności zobowiązany dokonywać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 810/81; ONSA 1981/1/45). Skoro postępowanie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a wyjaśnienie kwestii, o których wyżej mowa przekroczyłoby możliwości organu II instancji wynikające z art. 136 kpa, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.