VII SA/Wa 466/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P.B. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...], [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "kpa"/ po rozpatrzeniu żądania D.P., T.S. i R.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wydania, na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] GSM na terenie istniejącej stacji bazowej na działce nr ew. [...] w [...] – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, na podstawie analizy złożonego wniosku i dokumentów zgromadzonych w sprawie, że wnioskodawcy nie mają czynnej legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są niewątpliwie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. Ponadto stroną może być każdy, kto wykaże, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku. Organ wskazał też, iż krąg podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony w ramach postępowania zwykłego, nie musi być tożsamy z kręgiem tych podmiotów w ramach postępowania nieważnościowego, będącego nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Organ ocenił, że wnioskodawcy nie posiadają żadnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, dlatego też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowiłoby naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. oraz naruszenie zasady stabilności decyzji. W podsumowaniu organ podkreślił, że wniosek zainteresowanych osób niebędących stroną postępowania może wprawdzie stanowić sygnał do podjęcia działań w trybie nadzorczym w stosunku do kwestionowanego rozstrzygnięcia, jednakże nie może stanowić skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 157 § 2 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D.P., T.S. i R.S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.P., T.S. i R.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody [...] dotyczące braku przymiotu strony wnioskodawców. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Krąg podmiotów, które mogą być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ulega rozszerzeniu i należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto wskazał, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek wyznaczyć obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją. Zgodnie zaś ze sporządzonym raportem oddziaływania planowanej inwestycji, rozkład pól elektromagnetycznych, dla których został przekroczony dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego znajduje się w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Nadto projektowana stacja bazowa telefonii cyfrowej zarówno na etapie realizacji, eksploatacji, jak i likwidacji nie będzie oddziaływać negatywnie na stan środowiska naturalnego i zdrowia ludzi. Obszar oddziaływania obiektu zamyka się zatem w granicach działki, na której został zaprojektowany, tj. działki o nr ew. [...]. Wobec faktu, iż żaden wnioskodawca nie przedstawił prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr ew. [...] brak jest podstaw do przyznania im przymiotu strony w postępowaniu związanym z inwestycją zatwierdzoną decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D.P. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., w związku z czym wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/07, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [..]. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie ustalił gdzie dokładnie znajdują się działki wnioskującego. Zdaniem Sądu nie znając położenia nieruchomości skarżącego organ nie mógł ocenić, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ może podjąć dopiero wówczas, gdy subiektywne twierdzenie składającego wniosek o wszczęcie postępowania, iż kwestionowana decyzja dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania nadzwyczajnego pozytywnie zweryfikowana. Podsumowując Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien przeprowadzić jeszcze raz postępowanie wyjaśniające stosownie do wymogów k.p.a. w tym przepisów art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., aby można było ocenić, czy skarżący ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/07, po ponownym rozpatrzeniu odwołania D.P., T.S. i R.S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Zanim zostanie wszczęte takie postępowanie ustalić należy czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony. Następnie wskazał, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, właściciela, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A z definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zgodnie zaś z przepisem § 2 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm./ przedmiotowa inwestycja zalicza się do takich inwestycji. Z kolei sporządzony raport wymaga uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska oraz z państwowym inspektorem sanitarnym. W związku z powyższym organ odwoławczy biorąc pod uwagę wskazany wyrokiem Sądu kierunek postępowania podniósł, iż organ wydający pozwolenie na budowę, zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji w granicach działki nr geod. [...] objętej inwestycją. Nadto organ drugiej instancji przytoczył argumentację zawartą w raporcie sporządzonym na etapie pozwolenia na budowę, z którego wynika, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego występuje w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia i nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Ponadto organ podał, że raport ten został pozytywnie uzgodniony z Wojewodą [...], jak i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...], rozstrzygnięcia zaś organów ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej są wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Przechodząc do sedna organ drugiej instancji wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że R.S. jest właścicielką nieruchomości nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] objętą inwestycją, przy czym wskazał, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w odległości 35m od wspólnej granicy. A z raportu oddziaływania wynika, że przewidywany zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej nie obejmuje działki nr [...]. Wskazał również, że nieruchomość o nr [...] będąca własnością D.P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora i jest oddalona o ok. 35m od granicy ww. działki nr [...]. T.S. nie jest zaś właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości nr [...] i nr [...] należących do jego matki R.S., znajdujących się w pobliżu działki inwestora nr [...]. Swoje prawo do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi jedynie z faktu, iż zamieszkuje wspólnie z R.S. na nieruchomości nr [...], która nie graniczy z działką inwestora i jest oddalona od tej działki o 10m, od inwestycji zaś o ponad 100m. Organ odwoławczy podkreślił też, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do uznania, iż omawiana inwestycja utrudnia korzystanie z działek wnioskodawców zgodnie z ich przeznaczeniem z powodów innych aniżeli emisja pól elektromagnetycznych. Mając wskazane argumenty na względzie organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. wniósł D.P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 10, 17, 28, 75, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz art. 32 i 46 Prawa Ochrony Środowiska, wskazując przede wszystkim na niewypełnienie wskazówek zawartych w wyroku Sądu, a zatem nie zlikwidowanie uchybień i wad postępowania, wymienionych w wyroku Sądu Administracyjnego. Ponadto skarżący w skardze, powołując się na kontropinię mgr inż. M.K. niezależnego eksperta w dziedzinie pól elektromagnetycznych, skrytykował raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez A. S. jako stronniczy, nierzetelny i przekłamany, głównie z uwagi na brak uwzględnienia pracującej na tym samym maszcie stacji bazowej [...] – poprzez nie uwzględnienie kumulacji pól e-m. Nadto podkreślił, iż raport taki nie powinien być dokumentem priorytetowym, a jedynie dokumentem jednej strony postępowania, a zatem organ winien liczyć się z kontropinią M. K. Skarżący podniósł jednocześnie, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał przymiot strony, powinien go mieć zatem również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę a także o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga D.P. nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Z uwagi na wskazane kryteria prawidłowości zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku więc, gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – po uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji wyrokiem sądu i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego wytycznymi, sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. /vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07, Lex nr 319133/. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. i wydając decyzję po ponownym jej rozpatrzeniu uwzględnił wskazówki Sądu administracyjnego. Uzasadnienie decyzji, choć stosunkowo lakoniczne, w tej części spełnia wymogi art. 153 p.p.s.a. Wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr ew. [...] w [...]. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był brak legitymacji strony do wszczęcia takiego postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje oceny legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – odmówić wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy jedynie kwestii formalnych, do których zalicza się m.in. zbadanie przymiotu strony wnioskodawcy – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, a zatem jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, co oznacza, iż należy ustalić na podstawie jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje więc sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako prawny. Wniosek o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie dotyczył decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie istniejącej stacji bazowej na działce nr ew. [...] w [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Zgodnie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przepisami odrębnymi w niniejszej sprawie będą przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm./. Przedmiotowa budowa zalicza się bowiem do takich inwestycji. Ponieważ skarżący nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a swoją legitymację w postępowaniu nieważnościowym opiera jedynie na interesie faktycznym, stwierdzić należy, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] września 2005 roku jest prawidłowa. Jeżeli więc nie można wywieść legitymacji strony do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z zapisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostaje skonfrontowanie uprawnień strony do udziału w tym postępowaniu w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, które również nie przyniosło pożądanego przez skarżącego rezultatu. Działka D.P. o nr ew. [...] nie graniczy bowiem bezpośrednio z działką inwestora nr ew. [...], na której usytuowano inwestycję i jest od granic działki inwestorów oddalona o około 35m. Dodać też należy, iż z załączonego do akt raportu oddziaływania na środowisko, rys. 4 – wynika, iż obszary pól elektromagnetycznych występujące na wysokościach niedostępnych dla mieszkańców, nie obejmują nieruchomości skarżącego. Ponadto działka skarżącego stanowi niezabudowaną nieruchomość. W zasadzie skarga zawiera merytoryczne zarzuty dotyczące pozwolenia na budowę, a więc decyzji wydanej w trybie zwykłym. Należy więc podnieść, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie może zaś polegać na badaniu czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście zaistniały. Taka ocena może nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego. A więc tak organy administracyjne, jak i Sąd administracyjny w toku kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – nie mogą ustosunkować się do kwestii zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej. Na marginesie już tylko wspomnieć należy, iż Sąd dostrzega pewne nieprawidłowości w postępowaniach prowadzonych w sprawie budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej, pozostających jednak poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Dotyczy to decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji drugoinstancyjnej o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została wydana na skutek wniosku skarżącego i innych właścicieli okolicznych nieruchomości, przy czym podstawę stwierdzenia nieważności stanowił brak legitymacji tych samych osób jako odwołujących się od decyzji pierwszoinstancyjnej o pozwoleniu na budowę. W wyniku wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., ten sam organ wydał nową decyzję odwoławczą z dnia [...] lipca 2006 r. umarzającą postępowanie odwoławcze wobec braku legitymacji osób wnoszących odwołanie. Od obu tych decyzji nie zostały wniesione środki odwoławcze. Tym samym należy uznać, iż skarżący D.P. nie był stroną postępowania zwykłego o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w [...]. W wyniku działań organu kontrolą Sądu objęte zostało postępowanie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie decyzji I instancyjnej o pozwoleniu na budowę, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji II instancji jest już prawomocne. Niesłuszny jest też zarzut skarżącego, że skoro był on stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji winien być również legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Krąg osób uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na etapie warunków zabudowy jest odmienny aniżeli przy pozwoleniu na budowę. Stąd udział skarżącego w postępowaniu na innym etapie inwestycyjnym nie rzutuje na jego uprawnienia przy postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w myśl przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane bądź przepisu art. 28 k.p.a. miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenia na budowę, nie wykazał bowiem, że nieruchomość, której jest właścicielem znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli stacji bazowej telefonii cyfrowej. Brak więc argumentów na poparcie tezy skarżącego, w świetle których miałby on legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej powoduje, że skarga jest bezzasadna i jako taką należało ją oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 cyt. ustawy.