VII SA/Wa 466/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi P G na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 17 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), po rozpatrzeniu odwołania P G od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji") z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we [...]- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 28 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wpłynął wniosek P G (dalej: "wnioskodawczyni") o udzielenie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we [...], gm. [...]. Po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych badań archeologicznych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła organowi niewyjaśnienie w jaki sposób badania archeologiczne mogą stanowić zagrożenie dla dziedzictwa kulturowego i zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Dalej wyjaśniła, że z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływał się organ I instancji wynika zakaz prowadzenia robót budowlanych wymagających prac ziemnych, których skutkiem byłoby przekształcenie terenu. Jednakże, zdaniem wnioskodawczyni, prace archeologicznie w wierzchniej warstwie terenu, wymagającej wyłącznie wykopania fundamentów do wysokości około 50 cm na niewielkiej powierzchni, nie stanowią ingerencję skutkującą przekształceniem terenu. Po przeanalizowaniu omawianego odwołania Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, każde badanie archeologiczne wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na jego przeprowadzenie. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 omawianej ustawy, badania archeologiczne obejmują działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. Zatem tylko ten zakres działań poddany jest ocenie organu przy wydawaniu pozwolenia na badania archeologiczne, w kontekście najwłaściwszego dla danego zabytku archeologicznego prowadzenia tych badań i jego dokumentacji. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych dołączono, m.in. plan prac, opracowany przez archeologa R J, z którego wynika, że planowane jest: kwerenda archiwalna - analiza map AZP, badania powierzchniowe w celu wychwycenia ewentualnych stanowisk jeszcze niezlokalizowanych, a znajdujących się w ewentualnym miejscu kolizji z inwestycją, nadzór bezpośredni podczas prowadzenia prac ziemnych, dokumentacja rysunkowa, opisowa i fotograficzna zarejestrowanych obiektów i sytuacji stratygraficznej, w przypadku natrafienia na pozostałości osadnictwa pradziejowego i średniowiecznego, opracowanie pozyskanych informacji i materiałów. Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że jego kompetencje do orzekania w tej sprawie wynikają z faktu, że wnioskowane badania archeologiczne mają zostać przeprowadzone na terenie stanowiska archeologicznego [...] stan. 6 obszar [...]. Cmentarzysko ciałopalne datowane na okres kultury łużyckiej, położone przy ul. [...] we [...] (obecnie na terenie działek [...],[...], oraz [...]), zostało dodatkowo wpisane do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 1969 r. pod nr [...]. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że w jej uzasadnieniu jako powód odmowy udzielenia pozwolenia wskazano regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich myśl na przedmiotowym terenie nie ma możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, ponieważ działanie takie doprowadzi do zniszczenia samego zabytku, objętego ścisłą ochroną konserwatorską. Wskazano przy tym, że prace ziemne prowadzone na obszarze stanowiska archeologicznego niszczą je bezpowrotnie, co stoi w sprzeczności z polityką konserwatorską prowadzoną wobec stanowisk objętych najwyższą formą ochrony, jaką jest rejestr. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podzielił powyższą ocenę dodając, że prace takie są tym bardziej niedopuszczalne, gdy dotyczą stanowiska archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków, a zatem objętego najwyższą formą ochrony prawnej. Badania archeologiczne na terenach wpisanych do rejestru zabytków powinny być zatem prowadzone zgodnie z duchem zapobiegawczej konserwacji dziedzictwa archeologicznego, wyrażonym w Międzynarodowej Karcie Ochrony i Zarządzania Dziedzictwem Archeologicznym, przyjętej przez ICOMOS w 1990 roku. Podstawową zasadą jest, aby zbieranie informacji o dziedzictwie archeologicznym nie niszczyło świadectwa archeologicznego bardziej, niż to jest konieczne dla ochrony lub osiągnięcia celów naukowych. Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu organ II instancji podniósł, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr ew. [...] przy ul. [...] , położona jest na ternie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5MN o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie jednak przedmiotowa działka na rysunku planu oznaczona jest jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej omawianego stanowiska archeologicznego. Z tego względu, zdaniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, organ I instancji zasadnie przywołał § 6 pkt 4 miejscowego planu, zgodnie z którym w granicach ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego [...] stan. [...], wpisanego do rejestru zabytków, określonej na rysunku planu, zakazuje się prowadzenia wszelkich robót budowlanych oraz przemysłowych, wymagających prac ziemnych, których skutkiem byłoby przekształcenie terenu, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast przytoczony w odwołaniu § 6 pkt 5 planu miejscowego, w myśl którego, na terenie 5MN, w graniach stref ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznych, w tym [...] stan. [...], określonych na rysunku planu, nakazuje się prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie dotyczy wnioskowanej pod zabudowę działki nr ew. [...]. W ocenie organu odwoławczego, powyższa strefa ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, wskazana została na rysunku planu miejscowego poza granicami przedmiotowej działki, zaś omawiana nieruchomość gruntowa oznaczona została jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Skargę na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P G, domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej na prowadzenie badań archeologicznych w sytuacji, w której ustalenia organu i podjęta decyzja nie uwzględniają całokształtu okoliczności sprawy, nie precyzując w jaki sposób badania archeologiczne mogą stanowić zagrożenie dla dziedzictwa kulturowego i zabytku. W uzasadnieniu skarżąca dodała, że prowadzenie prac archeologicznych, które wymagają ścisłej procedury, jest etapem zdecydowanie poprzedzającym prace budowlane i budowę. Ujawnienie w trakcie prac archeologicznych jakichkolwiek elementów zabytku archeologicznego determinuje konieczność wstrzymania dalszych prac, a tym samym budowy. Nie istnieje zatem żadne zagrożenie uszczerbku dla wartości zabytku czy też jego zniszczenia, a wręcz przeciwnie – przyczynią się do jego ochrony. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, że dotychczas, na terenie objętym strefą stanowiska archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków nr [...] decyzją z dnia [...]czerwca 1969 r., prowadzonych było szereg innych czynności, które mogły potencjalnie naruszyć zabytek. Dotyczy to działań zarówno samorządu gminnego (budowa ulicy [...], budowa kanalizacji ulicy [...]), dostawców mediów (budowa gazociągu, wymiana słupów instalacji energetycznej) czy osób prywatnych (pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych, w przeszłości także z szambami). Ponadto, organy nadzoru budowlanego dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...]wydały już decyzję o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego (decyzja z dnia [...] października 2019 r.) oraz na rozbiórkę budynku stodoły i budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] (decyzja z dnia [...]kwietnia 2017 r.). Stąd też zdaniem skarżącej właściciele nieruchomości na obszarze objętym ochroną archeologiczną nie mogą być traktowani w różny sposób, gdyż godzi to w zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], odmawiającej P G pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] , gm. [...]. Wnioskowane badania archeologiczne mają zostać przeprowadzone na terenie stanowiska archeologicznego [...]stan. 6 obszar [...] . Cmentarzysko ciałopalne datowane na okres kultury łużyckiej, położone przy ul. [...] na [...] we [...], zostało dodatkowo wpisane do rejestru zabytków decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]z [...] czerwca 1969 r. pod nr [...]. Z treści tej decyzji wynikają zalecenia konserwatorskie: "nie przeprowadzać żadnych prac ziemnych, o wszelkich znaleziskach powiadomić Wojewódzkiego konserwatora Zabytków." Teren objęty ochroną został określony jako działka przy ul. [...], obejmujący ogród i częściowo podwórze , zamknięty od północy i zachodu ul. [...]. Obecnie obszar ten obejmuje działki o nr ew. [...],[...], oraz [...]. Przedmiotowa działka nr ew. [...] , zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]w rejonie ulic [...],[...],[...],[...]i [...]zatwierdzonym uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019r., położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 5MN o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie na rysunku planu , działka ta objęta jest strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego [...] stan.6 obszar [...]cmentarzysko ciałopalne datowane na okres kultury łużyckiej. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że zgodnie z § 6 pkt 4 miejscowego planu, w granicach ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego [...] stan. [...] , wpisanego do rejestru zabytków, określonej na rysunku planu, zakazuje się prowadzenia wszelkich robót budowlanych oraz przemysłowych, wymagających prac ziemnych, których skutkiem byłoby przekształcenie terenu, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast przywołany zarówno w odwołaniu jak i skardze § 6 pkt 5 planu miejscowego, w myśl którego, na terenie 5MN, w granicach stref ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznych, w tym [...] stan. [...], określonych na rysunku planu, nakazuje się prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie dotyczy wnioskowanej pod zabudowę działki nr ew. [...]. Strefa ochrony konserwatorskiej , której dotyczy norma § 6 pkt 5 planu nie obejmuje przedmiotowej działki, co zresztą jest logiczne z punktu widzenia planistycznego, bowiem działka nr ew. [...] znajduje się jak to już wyżej wskazano w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Jak z tego wynika, nie ma sprzeczności w zapisach planu, bowiem stanowisko archeologiczne [...] stan. 6 [...] jest większe niż obszar wpisany do rejestru zabytków na mocy decyzji z [...] czerwca 1969 r. pod nr [...], określony jako obszar ścisłej ochrony konserwatorskiej w której znajduje się działka nr ew. [...]. Zgodnie art. 36 ust. Ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 – dalej: ustawa o ochronie zabytków) , pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badan archeologicznych. Z kolei art. 36 ust. 6 tej ustawy przewiduje, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl ust. 7 tego przepisu, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań, przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Te natomiast przepisy stanowią, że właściciel lub posiadacz zabytku nieruchomego bądź nieruchomości o cechach zabytku jest obowiązany udostępnić ten zabytek bądź nieruchomość wykonawcy badań w celu ich przeprowadzenia. W przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji § 9 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018, poz. 1609 – dalej: rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2018 r.) , do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badan archeologicznych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił. Jak wynika z akt postępowania do wniosku o udzielenie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych dołączono, m.in. plan prac, opracowany przez archeologa R J, z którego wynika, że planowane jest: kwerenda archiwalna - analiza map AZP, badania powierzchniowe w celu wychwycenia ewentualnych stanowisk jeszcze niezlokalizowanych, a znajdujących się w ewentualnym miejscu kolizji z inwestycją, nadzór bezpośredni podczas prowadzenia prac ziemnych, dokumentacja rysunkowa, opisowa i fotograficzna zarejestrowanych obiektów i sytuacji stratygraficznej, w przypadku natrafienia na pozostałości osadnictwa pradziejowego i średniowiecznego, opracowanie pozyskanych informacji i materiałów. Należy także podkreślić, że w myśl art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków badania archeologiczne obejmują działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. Zatem tylko ten zakres działań poddany jest ocenie organu przy wydawaniu pozwolenia na badania archeologiczne, w kontekście najwłaściwszego dla danego zabytku archeologicznego prowadzenia tych badań i jego dokumentacji. Ponadto w postępowaniu tym organ ochrony zabytków bada jedynie, czy zaplanowane przez inwestora badania archeologiczne nie zniszczą zabytku archeologicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko organów, że wniosek skarżącej o zgodę na prowadzenie badań archeologicznych narusza wartości chronione zarówno decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...]czerwca 1969 r. pod nr [...] o wpisie do rejestru zabytków jak i § 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).