VII SA/Wa 467/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 2236/23 w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. nr 2236/23, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Pismem 31 października 2023 r. B. P. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB, organ I instancji) o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości O., gmina H. 2.2. Postanowieniem z [...] listopada 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej: p.b.), PINB odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. 2.3. W zażaleniu na ww. postanowienie, skarżący przedstawił argumenty na rzecz dopuszczalności legalizacji spornego obiektu w uproszczonej procedurze. 2.4. Utrzymując w mocy ww. postanowienie organu I instancji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) odwołał się do następującej argumentacji. 2.4.1. WINB przypomniał, że art. 49f p.b. znajduje zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części, których budowa została zakończona ponad 20 lat temu w warunkach samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje zakończenia budowy budynku, którego dotyczył wniosek skarżącej, około roku 1998 tj. ponad 20 lat temu (co wynika z oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań do protokołu kontroli z 22.11.2013 r. przez E. M. w sprawie [...]). Podobnie w tym temacie wypowiedział się WSA w Warszawie wydający 22.01.2015 r. wyrok sygn. akt VII SA/Wa 1548/14 w sprawie dotyczącej decyzji WINB Nr [...] z [...].05.2014 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...].03.2014 r. Jakkolwiek w/w orzeczenie zostało uchylone wyrokiem NSA z 21.03.2017 r. sygn. akt II OSK 1813/15, tak podstawą uchylenia była wyłącznie kwestia niezgodności przedmiotu postępowania z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA nie zakwestionował ani trybu zastosowanego w sprawie (art. 48 p.b.), ani daty zakończenia budowy opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. 2.4.2. Zdaniem WINB, stan zawisłości sprawy, tj. postępowania prowadzonego przez PINB pod znakiem [...], które wszczęto w dniu 17.09.2013 r., nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Niemniej, w ocenie WINB za przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia uproszczonej procedury legalizacyjnej (na co słusznie zwrócił uwagę powiatowy organ nadzoru budowlanego) należy uznać fakt wydania wobec spornego budynku decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13.02.2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19.09.2020 r. "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Z przepisu tego wynika, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki. W tym stanie rzeczy WINB przypomniał, że 31.03.2014 r. oraz 20.11.2019 r. (a więc przed wejściem w życie wskazywanej ustawy nowelizującej z dnia 13.02.2020 r.) wydane zostały decyzje nakazujące rozbiórkę spornego budynku (kolejno decyzja nr [...] i nr [...]). WINB zauważył, że co prawda pierwsza z wymienionych decyzji PINB tj. decyzja nr [...] została wraz z utrzymującą ja w mocy decyzją WINB nr [...] z dnia [...].05.2014 r. oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22.01.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1548/14 oddalającym skargę, uchylona mocą wyroku NSA z dnia 21.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1813/15, z kolei wobec drugiej decyzji organu powiatowego tj. decyzji nr 467/19 wydanej w toku ponownego rozpoznania sprawy toczy się obecnie postępowanie odwoławcze (które aktualnie jest zawieszone), to jednak opisane okoliczności nie powodują możliwości wszczęcia i prowadzenia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Dla zastosowania przedmiotowej regulacji liczy się bowiem wyłącznie sam fakt wydania decyzji rozbiórkowej przed dniem wejścia jej w życie, co jak wskazano wyżej nastąpiło mocą decyzji organu powiatowego Nr [...] i Nr [...]. Późniejsze poddanie rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej nie ma w tym względzie żadnego znaczenia, tj. decyzja rozbiórkowa nie musi być ostateczna ani prawomocna. Organ odwoławczy dodał, że art. 16 § 1 k.p.a. od dawna zawiera definicję decyzji ostatecznej, więc pojęcie to jest znane w systemie prawa administracyjnego. Skoro ustawodawca nie użył takiego określenia w art. 32 ww. ustawy, to nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni zawężającej w odniesieniu do treści dyspozycji wyznaczającej dopuszczalne działanie organu. 3. B. P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 49f ust. 1 p.b. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na wniosek strony dokonujące oceny merytorycznej a nie i formalnej sprawy poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do prowadzenia tego i postępowania wobec wydania przez organ decyzji o rozbiórce obiektu w sytuacji, gdy wzmiankowana decyzja, nie jest decyzją ani ostateczną ani prawomocną i złożony został wobec tej decyzji skutecznie środek zaskarżenia co oznacza, iż decyzja nie wywołuje skutków. 2) art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), wobec błędniej wykładni powyższego przepisu polegającej na przyjęciu, iż wydanie decyzji rozbiórkowej przez organ I instancji nr [...] z [...].05.2014 r. uchylonej ostatecznie wyrokiem NSA z dnia 21.03.2017 r. (sygn. akt OSK 1813/15) a następnie decyzji rozbiórkowej nr [...] z [...] listopada 2019 r. wobec, której skutecznie złożone zostało odwołanie co oznacza, iż decyzja ta nie wywołuje wskazanych w niej skutków. 4. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia było rozpatrzenie podania skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. 6.1. Zgodnie z art. 49f ust. 1 p.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Na tle tej regulacji, przedstawiciele nauki prawa przypominają, że "w polskim systemie prawa w wielu przypadkach przewidziana jest instytucja tzw. przedawnienia czynu (dotyczy to np. prawa podatkowego, a także karnego). Natomiast delikt związany z naruszeniem prawa budowlanego dotychczas nie przedawniał się nigdy, nawet w sytuacjach, gdy dany obiekt nie może być zalegalizowany mimo najlepszych chęci i starań jego właścicieli lub użytkowników, w sytuacji, gdy istnieje już od bardzo długiego czasu i wkomponował się w środowisko architektoniczne na danym obszarze (przez ten czas organ nadzoru budowlanego nie ingerował, nie ma także skarg ze strony zainteresowanych osób czy instytucji). Kodeks cywilny wskazuje okres 20 lat, po którym posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze, wówczas jako graniczny wskazuje się okres 30 lat. Wprowadzone (...) rozwiązanie dotyczące samowoli starszych niż sprzed 20 lat nie może być uznane za przedawnienie, gdyż zakłada ono jedynie możliwość zastosowania uproszczonej procedury administracyjnej. Wprowadzenie przedmiotowej procedury (przy braku możliwości wprowadzenia przedawnienia) uznano za konieczne jednakże przy uwzględnieniu wymogów zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. Powszechnie znany jest fakt, że w Polsce istnieje i jest użytkowanych wiele obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mając wiedzy, nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań likwidujących samowole. Właściciele przeważnie nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed koniecznością poniesienia opłat, a także decyzji o rozbiórce, często też mają na uwadze niezgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" (A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 49(f). 6.2. Jak wynika z art. 53a ust. 2 p.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Uproszczone postępowanie legalizacyjne stanowi w tym zakresie wyjątek spośród wszystkich innych kategorii postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5b p.b.). Jednocześnie ustawodawca w sposób wyraźny wskazał tylko 2 sytuacje wykluczające możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W art. 49f ust. 5 p.b. przewidziano, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli termin 20 lat od zakończenia budowy, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Z kolei w art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca) wskazano, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. 7. Orzekające w sprawie organy odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia została spełniona przesłanka z art. 32 ustawy nowelizującej, albowiem w stosunku do spornego obiektu został wydany nakazu rozbiórki przed 19 września 2020 r., tj. przed wejściem w życie przytoczonej nowelizacji. 7.1. Z akt kontrolowanego postępowania niezbicie wynika, że obiekt objęty wnioskiem o wszczęcie legalizacji uproszczonej był w przeszłości przedmiotem orzeczeń organów nadzoru budowlanego, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. decyzji WINB z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] marca 2014 r. nr [...] o nakazie rozbiórki (uchylonych następnie przez NSA wyrokiem z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1813/15) oraz – wydanej w toku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek uchylenia ww. decyzji przez NSA – decyzji PINB z [...] listopada 2019 r. nr [...]. Skarżąca prawidłowo wskazała, że decyzje z 2014 r. zostały prawomocnie uchylone, a zatem w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej nie istniały już w obrocie prawnym. Skarżąca ma również rację twierdząc, że decyzja PINB z [...] listopada 2019 r. nr [...] nie uzyskała jeszcze przymiotu ostateczności, a to z uwagi na trwające (zawieszone) postępowanie odwoławcze, zawisłe przez WINB. 7.2. Jak już wyżej wyjaśniono, art. 32 ustawy nowelizującej nie dopuszcza wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 p.b., w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Spór na tle interpretacji ww. przepisu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy w przepisie tym mowa o fakcie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, czy też o istnieniu w obrocie prawnym ostatecznej (lub nawet prawomocnej) decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu, rację w tym zakresie mają orzekające w sprawie organy, a to z uwagi na konieczność zachowania spójności wewnętrznej aktu normatywnego, jakim jest ustawa nowelizująca. W treści tej ustawy znajdują się bowiem przepis, które wprost odwołują się do "wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki" (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej). Zatem nie sposób przyjąć, aby ustawodawca – uchwalając art. 32 ustawy nowelizującej – nie był świadomy różnicy między wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, a wydaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. W mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 32 jednoznacznie powiązał niedopuszczalność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z "wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki", nie zaś z "wydaniem ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki". Już z tej przyczyny zatem należało uznać, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest bowiem przedmiotem sporu, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości O., gmina H. – została wydana decyzja o nakazie rozbiórki, tj. decyzja PINB z [...] listopada 2019 r. nr [...], jak również, że wydanie tej decyzji nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 19 września 2020 r. (por. art. 39 tej ustawy). 7.3. Nawet jednak, gdyby przyjąć – choć niezgodnie z podstawowymi metodami wykładni prawa – że w art. 32 ustawy nowelizującej jest mowa o wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, to odmowa wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w analizowanym przypadku i tak byłaby uzasadniona. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w brzmieniu wówczas obowiązującym – PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie spornego obiektu i nałożył na jego ówczesnych współwłaścicieli obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB wskazanych dokumentów. Postanowienie to nie zostało uchylone ani wyeliminowane z obrotu prawnego w inny sposób. Z art. 49f ust. 5 p.b. wynika natomiast, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jeżeli termin 20 lat od zakończenia budowy, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Jak natomiast wynika z akt sprawy i na co zwrócił uwagę WINB, sporny obiekt został wybudowany w 1998 r. W związku z tym, dwudziestoletni termin, o którym mowa w art. 49f ust. 1 p.b. upłynął po dniu wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Ta okoliczność stanowić mogła dodatkową podstawę odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Jej pominięcie przez organ nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, skoro rozstrzygnięcie organu jest z nią zgodne. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do jakichkolwiek innych uchybień, które uzasadniałyby jego eliminację z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.