VII SA/Wa 468/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlany – dalej: GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia P. D., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej [...]WINB, z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] - dalej PINB) nałożył na P. D. jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we [...] - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Następnie w związku z wnioskiem P. D. z dnia 25 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, po uzyskaniu akt sprawy, [...]WINB pismem z dnia 1 października 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Zaś w dniu 5 listopada 2013 r. do [...]WINB wpłynęło złożone w terminie odwołanie P. D. od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] [...]WINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], którą nałożono na P. D. jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we [...] - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, do czasu zakończenia ww. postępowania odwoławczego. Organ uzasadnił swoje postanowienie tym, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. W jego uzasadnieniu GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku zbiegu dwóch trybów postępowania przed organem nie może się toczyć jednocześnie postępowanie odwoławcze i nieważnościowe, wówczas pierwszeństwo nad trybem nadzoru ma tryb odwoławczy. Ponadto wskazał, że postępowanie odwoławcze stanowiło w tym przypadku zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i jego zakończenie w tym przypadku warunkowało przebieg postępowania nieważnościowego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. D., dochodząc uchylenia postanowień organów obu instancji, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie: - art. 12 § 1 i § 2 kpa i wyrażonej w niej zasady szybkości i prostoty postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia numer [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wydanej z oczywistym i rażącym naruszeniem art. 24 kpa, które to postępowanie zmierza do najszybszego i najprostszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...]; - art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia numer [...] wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], do czasu rozpoznania odwołania od tej decyzji, podczas gdy intencją skarżącego jest niezwłoczne wyeliminowanie z obrotu prawnego powołanej decyzji administracyjnej nr [...], wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stąd brak jest podstaw dla zawieszenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy postępowanie to prowadzi do najszybszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...]. Skarżący podniósł, że przeciwko osobie podpisanej pod decyzją nr [...] prowadzone jest powstępowanie karne przez Sąd Rejonowy dla [...], w sprawie o sygn. akt [...], zatem osoba ta podlegała wyłączeniu od udziału w niniejszej sprawie zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa. W związku z tym decyzja przez nią wydana obarczona jest rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zgodnie z brzmieniem art. 138 kpa nie ma kompetencji do orzekania o nieważności decyzji. Kompetencje takie zgodnie z art. 157 § 1 kpa należą do organu wyższego stopnia. Stwierdzenie przez ten organ zaistnienia którejkolwiek z przesłanek kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż skutki te są dalej idące niż w postępowaniu odwoławczym, co także uzasadnia pozostawienie stronie wyboru co do rodzaju środka, z którego strona chce skorzystać. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Przechodząc do kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 917/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/13). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy podzielić stanowisko [...]WINB, że w przypadku równoczesnego złożenia w stosunku do tej samej decyzji odwołania – powodującego uruchomienie w trybie zwykłym kontroli instancyjnej wydanej decyzji oraz wniosku o stwierdzenie nieważności – uruchamiającego również kontrolę wydanej decyzji ale już w trybie nadzwyczajnym, z punktu widzenia czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, niezbędne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wniesieniem odwołania. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że jest ono dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Zasada ta została skonkretyzowana w dalszej części kodeksu, w art. 127 kpa, poprzez wskazanie, że środkiem odwoławczym jest odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, zaś ich wzruszenie możliwe jest w trybach nadzwyczajnych – uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze ma charakter priorytetowy w przypadku zbiegu z trybem nadzwyczajnym, na co słusznie wskazały organy obu instancji. Oznacza to, że w przypadku takiego zbiegu dochodzi do spełniania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], skarżący złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności, a następnie odwołanie. Do rozpoznania obu tych środków uprawniony jest ten sam organ – [...]WINB. Zatem słusznie organ po wszczęciu postępowania nieważnościowego, gdy wpłynęło do niego odwołalnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania wywołanego odwołaniem. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, Sąd wyjaśnia, że twierdzenie jakoby tryb nieważnościowy prowadził do najszybszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] jest błędne, ponieważ zarówno celem prowadzenia postępowania na skutek odwołania jak i wniosku o stwierdzenie nieważności jest kontrola kwestionowanego rozstrzygnięcia, z tym, że kontrola w trybie nadzwyczajnym ma charakter ograniczony do ściśle określonych przypadków dla trybu nieważnościowego określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem oba środki mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Twierdzenie skarżącego, iż to strona posiada wybór co do rodzaju środka, z którego chce skorzystać, jest co do zasady trafne, pod warunkiem, że strona korzysta z jednego z przysługujących jej środków. Niemniej jednak zdarza się że strona podejmuje działania wzajemnie konkurujące, tak jak w niniejszej sprawie, poprzez wniesienie w stosunku do tego samego aktu i odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności, wówczas to na organie ciąży obowiązek ustalenia prawidłowej kolejności postępowania. Z tego obowiązku organy w rozpoznawanej sprawie się wywiązały, ustalając, że pierwszeństwo ma tryb odwoławczy, zaś tryb nieważnościowym musi zaczekać do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, a żeby nie narażać się na zarzut bezczynności we wszczętym postępowaniu nieważnościowym prawidłowo skorzystały z instytucji zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.