VII SA/Wa 469/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi B. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i K. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. i K. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r., Nr [...], umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią interesu prawnego są uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. Zdaniem organu skarżący, B. i K. K. nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, by kwestionowana przez nich decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r., umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] , w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych naruszała ich interes prawny. Nieruchomości skarżących znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to jednak leżą poza obszarem jej oddziaływania. Przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), posiadają, bowiem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu." Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W niniejszym przypadku usytuowanie planowanej inwestycji jest zgodne z warunkami technicznymi dotyczącymi stacji paliw płynnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005r. (Dz. U. z 2005r., Nr 243, poz. 2063). Z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika natomiast, że uciążliwość tej inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. i K.K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili, że zapadła ona z naruszeniem art. 28 k.p.a., art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, że ich prawo do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] , w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw wynikają z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Ich przymiot strony wynika zaś z przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, bowiem nieruchomość, której są właścicielami pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ta stanowi utrudnienie dla skarżących w dostępie do drogi publicznej i zlokalizowanych tam mediów, powoduje immisje hałasu i zanieczyszczenia w postaci oparów paliw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek z dnia 28 maja 2007r., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] , o udzielenia pozwoleniu na budowę. Wniosek oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec braku udziału, bez własnej winy skarżących w w/w postępowaniu. Wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998r., w sprawie o sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. IV SA/Wa 295/07, LEX nr 339449) jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Zatem w niniejszej sprawie wobec wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie powinien badać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, okoliczność ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., tj w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ dokonał błędnej oceny tego, czy wnoszący o wznowienie postępowania mają przymiot strony w tym postępowaniu. W postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie jak to określał organ w postępowaniu odwoławczym od decyzji pozwolenia na budowę, to, bowiem jest tylko fragmentem postępowania o pozwolenie na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, kreujący przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca wprowadzając do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, jako uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu przyjął zachowanie przez inwestycję odległości od granicy działki przewidzianej w przepisach określających warunki techniczne oraz wynikające z "Raportu" ustalenie, że uciążliwość stacji zamknie się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Stanowisko to, zdaniem Sądu jest wadliwe. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Także zachowanie odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza obszarem nieruchomości inwestora. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20) nie daje podstaw do takiego zawężającego (przez obszar ograniczonego użytkowania i zachowanie wymaganych odległości) rozumienia tego pojęcia. Jak wspomniano wyżej obszar ten jest ustalony w oparciu o przepisy odrębne (tu rzeczywiście mieszczą się także warunki techniczne) i cechy indywidualne inwestycji. Biorąc pod uwagę, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar jej oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiednie, wykluczenie istnienia tego obszaru poza terenem inwestora z powołaniem się jedynie na raport oddziaływania inwestycji i tym samym na brak potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i zachowanie wymaganych odległości nastąpiło z obrazą art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, w świetle powyższej argumentacji organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy sformułowane przez skarżących zarzuty pod adresem zamierzonej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, jednakże ocena tych zarzutów może mieć miejsce wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i lit c oraz art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.).