VII SA/Wa 469/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Produkcyjnej z siedzibą w G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 469/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. - na podstawie art.119 § 1, art.121 § 2, art.122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 36 z 1991 r. poz.161, z późn. zm.) nałożył na [...] Spółdzielnię Produkcyjną G. ([...]) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30 000 zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].08.2006r. — opróżnienia i wyłączenia w całości, w terminie do dnia 30.10.2006r., budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. K. Ponadto nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 40,00 zł. Jednocześnie wezwał do: 1. wpłacenia powyższej grzywny w terminie czternastu dni od dnia doręczenia postanowienia na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. o wskazanym numerze informując, że w przypadku nie uiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. 2. wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie natychmiastowym, w przeciwnym bowiem razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. W przypadku wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego przysługuje prawo zgłoszenia wniosku o umorzenie grzywny. 3. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego, w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ww. ustawy). Po rozpoznaniu zażalenia [...] Spółdzielni Produkcyjnej z siedzibą w G. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. -1 - W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].08.2006 r. PINB w M., w oparciu o przepis art.68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał [...] Spółdzielni Produkcyjnej z siedzibą w G. opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina K. W dniu [...].06.2009 r. do [...] Spółdzielni Produkcyjnej z siedzibą w G. zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej w/w decyzji PINB w M. z dnia [...].08.2006 r. W dniu [...].07.2009 r. PINB w M. [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w M. [...] z dnia [...].08.2006 r. Postanowieniem z dnia [...].11.2009 r., PINB w M. [...] nałożył na [...] Spółdzielnię Produkcyjną z siedzibą w G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 30.000,00 zł do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].07.2009 r. wystawionym przez PINB w M. [...] Spółdzielnia Produkcyjna z siedzibą w G. zażaliła się na w/w postanowienie z dnia [...].11.2009 r, Po rozpatrzeniu sprawy organ II instancji stwierdził, że PINB w M. dokonał w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w zażaleniu przez stronę skarżącą nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że w myśl art.29 ust.1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podstawową przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji jest uchylanie się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowienia właściwego organu, albo — w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego — bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepisy szczególne zastrzegają dla tych obowiązków -2- tryb egzekucji sądowej. Istotą postępowania egzekucyjnego jest więc doprowadzenie do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Jak wynika z akt sprawy [...] Spółdzielnia Produkcyjna z siedzibą w miejscowości G. pomimo pozostającej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji PINB w M. z dnia [...].08.2006 r., nie wykonała nałożonego obowiązku, co skutkowało wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego. PINB w M. postanowieniem z dnia [...].11.2009r. nałożył na skarżący podmiot grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] .07.2009 roku. Jak wynika z akt sprawy, budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. [...] miejscowości K., pomimo decyzji zakazującej jego użytkowania ze względu na jego zły stan techniczny, nie został opróżniony i zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Z treści protokołów z oględzin z dnia [...].05.2009r. oraz z dnia [...].10.2009 r. wynika, iż budynek pomimo zagrożenia zawaleniem, co zostało stwierdzone już w 2006 r., nadal jest zamieszkały. Wobec powyższego PINB w M. z urzędu zobligowany był podjąć czynności mające na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego w trybie art.68 ustawy Prawo budowlane. Odpowiadając na zarzuty strony skarżącej organ wyjaśnił, że obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego ciążący na gminie z mocy wyroku sądu nie zwalnia właściciela obiektu zagrożonego katastrofą budowlaną z obowiązków ciążowych na nim z mocy przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie wyjaśnił, iż sprawy dotyczące egzekucji wyroków sądów powszechnych podlegają regulacji przepisów Części Trzeciej Kodeksu postępowania cywilnego. [...] Spółdzielnia G. złożyła skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia stycznia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia podniosła, że przy ocenie stanu faktycznego sprawy nie można pominąć faktu, iż nie wykonanie obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego i jest wynikiem nie wykonania orzeczenia przez gminę. Należy postawić pytanie czy nie należy podjąć działań mających na celu -3- przymuszenia gminy do wykonania wyroku " jeżeli brak jego wykonania stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego nie zaś karać podmiot, który nie ma żadnego wpływu na wykonanie decyzji przez gminę". Obowiązek jaki w tym zakresie został nałożony przez ustawodawcę na gminę miał na celu z jednej strony wyeliminowanie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego z drugiej zaś był wynikiem oceny, że organy samorządu terytorialnego mają większe możliwości w zakresie eliminacji zagrożeń wynikających z zamieszkiwania w budynku stanowiącym takie zagrożenie. Skarżąca podniosła także, że nałożona kara jest niezgodna z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, "że w przypadku istnienia kilku środków przy egzekucji obowiązków, należy nakładać na zobowiązanego środek najłagodniejszy, a zarazem skuteczny w celu eliminacji zagrożenia". Zdaniem skarżącego nałożona grzywna nie zmierza do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego lecz jest tak jak w przypadku gminy odsunięciem problemu od organu nadzoru budowlanego. Nałożona grzywna nie spowoduje "że skarżący uzyska lokal socjalny, do którego będą mogli zostać przeniesieni lokatorzy "gdyż takiej możliwości nie ma. Spowoduje ona tylko pogorszenie i tak trudnej sytuacji finansowej skarżącego". W ocenie skarżącego nie jest to nie tylko zdecydowanie najłagodniejszy środek w przypadku skarżącego. Samo karanie grzywną nie rozwiąże problemu a stwarza jedynie wrażenie działania organu nadzoru budowlanego, które jest działaniem nieskutecznym i nierozwiązującym problemu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ nałożył na skarżącą Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...].08.2006r. opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w całości budynku mieszkalnego położonego w miejscowości K. -4- Zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002r nr 110, poz. 968 ze zm. zwana dalej: p.e.a.), w oparciu o które prowadzone jest postępowanie w niniejszej sprawie warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest przede wszystkim ustalenie, że wierzyciel nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie egzekucyjne - w myśl art. 15 p.e.a. zobowiązany jest w pierwszej kolejności przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 p.e.a.). Organ winien także przed podjęciem czynności egzekucyjnych wystawić i doręczyć tytuł wykonawczy. W niniejszej sprawie wszystkie te czynności zostały wykonane. Bezsporne jest również to, że zobowiązana Spółdzielnia nie wyłączyła i nie opróżniła w całości budynku mieszkalnego w miejscowości K. - zgodnie z treścią zobowiązania zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. Okoliczności te jednak nie oznaczają same przez się, że zaistnienie w/w przesłanek musi bezwzględnie oznaczać konieczność prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ustawodawca w cyt. ustawie 17 czerwca 1966r. przewidział bowiem sytuacje, gdy egzekucja nie może być prowadzona (np. kiedy postępowanie winno zostać zawieszone lub umorzone). I tak okolicznościami, które nie były kwestionowane przez organ egzekucyjny, a które bezpodstawnie - w ocenie Sądu - nie zostały uwzględnione przez organ egzekucyjny jest fakt, że skarżąca Spółdzielnia podjęła czynności w celu wykonania obowiązku stanowiącego przedmiot egzekucji. Nie może ujść uwadze, że niemal bezpośrednio po wydaniu tej decyzji zobowiązana wystąpiła do Sądu powszechnego z pozwami o eksmisję osób zamieszkujących w budynku a Sąd Rejonowy w P. wyrokami z dnia [...] grudnia 2006r. (w sprawie [...]) i [...] grudnia 2006r. (w sprawie [...]) orzekł eksmisję mieszkańców budynku z tym, że orzekł o uprawnieniu pozwanych do otrzymania lokalu socjalnego czyniąc zobowiązanym do jego dostarczenia Gminę K. Dalej- jak wynika z treści pisma [...] Spółdzielni Produkcyjnej G. I skierowanego do Wójta Gminy K. dnia [...].02.2007r. zobowiązana Spółdzielnia wezwała Gminę do dostarczenia lokali socjalnych informując dodatkowo o treści decyzji z dnia [...].08.2006r. (k.6 akt administracyjnych). -5- Gmina została również wezwana przez Skarżącą do zapłaty odszkodowania w wysokości kosztów upomnienia z dnia [...].06.2009r. i ponownie wezwała do dostarczenia lokali socjalnych. Do dnia wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ten nie został przez Gminę K. wykonany. Organ egzekucyjny - jak wynika z treści pisma skierowanego do PINB w M. (data wpływu do organu 13.07.2009r.) posiadał wiedzę o powyższych faktach. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione przez organ egzekucyjny. Wprawdzie organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu stwierdził, że obowiązek dostarczenia lokali socjalnych przez gminę nie zwalnia właściciela budynku zagrożonego katastrofą budowlaną z obowiązków ciążących na nim z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego jednakże nie poczynił żadnych rozważań co do tego czy - w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi co najmniej czasowa niewykonalność zobowiązania o charakterze niepieniężnym. Należy także podkreślić, że - wbrew twierdzeniom organu przedstawionym na rozprawie dnia 13 maja 2010r. - bez znaczenia pozostaje fakt, że nie zostało wszczęte przez Spółdzielnię postępowanie w celu wyegzekwowania wyroków Sądu Rejonowego w P. nakazujących eksmisję (postępowanie takie zostało wszczęte dopiero wnioskiem z dnia [...] marca 2010r.). Treść przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. nr 31, poz.266 j.t. ze zm.) oraz kodeksu postępowania cywilnego (Część III, tytuł III, dział I) jednoznacznie wskazują, że dopóki nie zostanie przez zobowiązaną gminę (lub wierzyciela) wskazany lokal socjalny (zamienny lub tymczasowy), dopóty postępowanie egzekucyjne w zakresie opróżnienia lokalu mieszkalnego nie może być skutecznie przeprowadzone. Taki wniosek należy wszak wyprowadzić z treści art. 1046 kpc. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że organ egzekucyjny nie rozważył czy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności świadczące o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym a zatem czy mogą być prowadzone czynności egzekucyjne w stosunku do [...] Spółdzielni Produkcyjnej. -6- Z tych też względów - Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną a zatem organ rozważy czy fakt, że podmiot zobowiązany wyrokiem sądu powszechnego do dostarczenia lokalu socjalnego nie wywiązał się z tego zobowiązania ma wpływ na możliwość prowadzenia egzekucji świadczenia niepieniężnego w okoliczności niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. -7-