VII SA/Wa 469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. w W. jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą organ wojewódzki -działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623)- po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...]listopada 2012 r. nr [...]umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania dwóch miejsc postojowych przed budynkiem przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W. w W. pismem z 27 maja 2011 r. poinformowała organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o wybudowaniu dwóch miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych przy ul. [...]w W.. W związku z powyższym organ powiatowy w dniu 2 sierpnia 2011 r. przeprowadził oględziny miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z ośrodkiem pomocy społecznej i biblioteką. Organ stopnia powiatowego stwierdził wykonanie dwóch miejsc postojowych przy drodze wewnętrznej przed budynkiem, o wymiarach 3,50 m x 4,0 m. Według oświadczenia przedstawiciela Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...], miejsca te zostały wykonane w 2007 r. bez zgłoszenia tych robót do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zawiadomieniem z 29 sierpnia 2011 r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przed budynkiem przy ul. [...] w W.. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją z [...]stycznia 2012 r. nr [...]umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie dwóch miejsc postojowych przed budynkiem przy ul. [...]w W.. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]marca 2012 r. nr [...]uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 26 października 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że inwestor (tak jak poinformował w piśmie z 26 września 2012 r.), dokonał likwidacji wyznaczonych miejsc postojowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją z [...]listopada 2012 r. nr [...]umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania dwóch miejsc postojowych przed budynkiem przy ul. [...] w W.. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że miejsca postojowe zostały zlikwidowane. Powołał przy tym przepis art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła w ustawowym terminie W. w W., która podniosła, że likwidacja oznakowania miejsc parkingowych nie oznacza przywrócenia stanu sprzed samowoli budowlanej polegającej na budowie dwóch miejsc postojowych (poprzez utwardzenie części terenu i całkowitą zmianę jego ukształtowania). W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, została wydana powołana na wstępie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]stycznia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że skarżona decyzja wydana została w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wykonania dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przed budynkiem przy ul. [...] w W.. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych organu powiatowego, w tym oświadczenia przedstawiciela ZGN złożonego do protokołu oględzin z 2 sierpnia 2011 r. wynika, iż inwestor Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...]wykonał przedmiotowe miejsca postojowe w 2007 r. bez dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12, jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ww. ustawy. I dalej, organ II instancji podał, że zgodnie z cytowanymi przepisami ustawy Prawo budowlane, budowa dwóch miejsc postojowych wymaga dokonania przez inwestora zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie takie nie zostało przez inwestora dokonane, co uzasadniało prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ww. ustawy. Organ odwoławczy zauważył jednak, iż przedstawiciel organu powiatowego w trakcie przeprowadzonych w dniu 26 października 2012 r. oględzin stwierdził likwidację przedmiotowych miejsc postojowych; nie stwierdzono oznakowania tej części terenu jako miejsc postojowych, a utwardzenie terenu stanowi część ciągu pieszego wzdłuż budynku przy ul. [...] w W.. Powyższe ustalenia potwierdza materiał zdjęciowy dołączony do protokołu oględzin. W związku z likwidacją dwóch miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. organ stwierdził, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Brak istnienia miejsc postojowych, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stanowi o braku podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej oraz o konieczności umorzenia postępowania w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W.w W.. Kwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, i wniosła o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że faktycznie zostało zlikwidowane wyłącznie oznakowanie poziome i pionowe miejsc parkingowych, natomiast teren nie został przywrócony do stanu sprzed budowy, zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ukształtowanie terenu wykonane przez inwestora wyraźnie sugeruje użytkownikom ciągów jezdnych możliwość parkowania, co nie miało miejsca przed wykonaniem inwestycji. Zarzuciła niezastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Skarżąca zaznaczyła, że właściwy organ potwierdził fakt związany z brakiem zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, niemniej nie zastosował w stosunku do inwestora żadnych działań przewidzianych w ustawie. Na ww. prace nie było dokonane zgłoszenie zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem skarżącej jest rażącym naruszeniem postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. Uchybienie jakiego dopuścił się inwestor miało negatywny wpływ na cały proces inwestycji, która w konsekwencji została wykonana z naruszeniem przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), tj.: - § 14 pkt 2, zgodnie z którym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów; skarżąca zaznaczyła, że w miejscu wybudowanych miejsc postojowych brak jest zachowanej ciągłości ciągu pieszego, a uliczka wewnętrzna nie posiada wymaganej szerokości do kwalifikowania jej jako ciągu pieszo-jezdnego. Zmusza to zatem pieszych do wychodzenia na uliczkę wewnętrzną, a zatem stwarza zagrożenie ich zdrowia i życia; - § 16, zgodnie z którym do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać; skarżąca podniosła, że powyższy warunek również nie jest spełniony ze względu na brak ciągłości ciągu pieszego w miejscu przedmiotowych miejsc parkingowych oraz brak możliwości kwalifikacji uliczki wewnętrznej jako ciągu pieszo-jezdnego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w sprawie co najmniej przedwcześnie (bo w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe) przyjęto, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy zastosować art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]stycznia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...]listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie wykonania dwóch miejsc postojowych przed budynkiem przy ul. [...] w W.. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącej W., która w piśmie z 27 maja 2011 r. wskazała na wybudowanie 2 miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych w taki sposób, że "przerywają one ciągłość przejścia chodnikiem wzdłuż budynku, co stwarza realne zagrożenie dla ruchu pieszych". Podnosząc powyższe, W. wniosła o wydanie decyzji nakazującej przebudowę tych miejsc i odtworzenie chodnika. Wskazane powyżej orzeczenia organów nadzoru budowlanego poprzedzone zostały oględzinami mającymi miejsce w dniu 26 października 2012 r. Z protokołu oględzin wynika, iż inwestor dokonał likwidacji wyznaczonych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych – podczas oględzin nie stwierdzono oznakowania tych miejsc, wskazano jednocześnie, że utwardzenie stanowi część ciągu pieszego wzdłuż budynku [...], obsługującego dawniej podjazd do zsypu opału kotłowni budynku [...]. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. W oparciu o powyższe organ powiatowy wydał decyzję o umorzeniu postępowania przyjmując, że nie istnieje przedmiot sprawy, a organ II Instancji takie rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe. Tymczasem skarżąca W. konsekwentnie tak w odwołaniu, jak i w skardze podnosi, że błędnie przyjęto, iż doszło do likwidacji miejsc postojowych. Wskazała, że zlikwidowano oznakowanie, ale nie uległo zmianie ukształtowanie terenu nadal sugerujące istnienie na spornym terenie miejsc do parkowania. Nie nastąpiło więc w jej ocenie przywrócenie terenu do stanu sprzed budowy. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym załączniki do ww. protokołu oględzin w postaci zdjęć), a także stanowisko skarżącej oraz argumenty zawarte w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć, Sąd uznał, iż wskazane powyżej orzeczenia są co najmniej przedwczesne i na obecnym etapie zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Dowody zgromadzone w sprawie, wadliwie ocenione, nie dawały bowiem podstaw do przyjęcia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Powołując się na powyższy przepis oba organy orzekające wskazały na to, iż w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, a wynika to z braku istnienia miejsc postojowych (a więc w istocie przedmiotu sprawy). Okoliczność ta nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach, a co najmniej – na podstawie zgromadzonych dowodów jest wątpliwa. Należy bowiem odróżnić likwidację oznakowania miejsc postojowych od likwidacji tych miejsc, czego zdaje się żaden z organów orzekających nie dostrzegł (w tym organ odwoławczy – działający na skutek odwołania, w którym na tę kwestię wyraźnie zwrócono uwagę, a co organ II instancji oceniając sprawę zupełnie pominął). O ile protokół oględzin z 26 października 2012 r. wskazuje na brak oznakowania spornych miejsc, o tyle nie wynika z niego (ani z załączonych do niego zdjęć), aby doszło również do likwidacji miejsc postojowych poprzez zmianę ukształtowania terenu. Zgodzić się zaś należy ze stroną skarżącą, iż likwidacja oznakowania miejsc postojowych jeszcze nie świadczy o likwidacji tych miejsc, tym bardziej, że utwardzenie terenu, sposób jego ukształtowania może wyraźnie wskazywać (i tak jest w tym przypadku) na przeznaczenie tego terenu pod miejsca parkingowe. Powyższe nie tylko wynika z treści protokołu oględzin, ale też załączonych do niego zdjęć, na których widoczne jest, że w ciągu pieszym znajdują się dwa miejsca postojowe. Tym samym nie można było przyjąć, że doszło do likwidacji miejsc parkingowych, w stosunku do których wszczęto postępowanie. Można było jedynie stwierdzić, że zlikwidowano oznakowanie pionowe i poziome tych miejsc, a wynikało to z zakończenia działalności przez D. w budynku przy ul. [...], któremu służyły sporne miejsca postojowe (v. pismo z 26 września 2012 r. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...]). Z tych już tylko przyczyn Sąd uznał, iż wydane w sprawie orzeczenia zapadły z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności ww. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie z powodów wskazanych w obu decyzjach wydanych w sprawie. W ocenie Sądu, sprawa wymagała rzeczowej i dokładnej analizy. Tymczasem, stan faktyczny nie został w ogóle przedstawiony i oceniony. Jedyny materiał dowodowy stanowią protokoły z oględzin mających miejsce 2 sierpnia 2011 r. i 26 października 2012 r. Jednakże nawet ustalenia dokonane podczas tych oględzin, nie zostały poddane prawidłowej analizie. Nie zostały z tego materiału dowodowego wyciągnięte żadne wnioski mające znaczenie w kontekście przepisów prawa budowlanego dla końcowego załatwienia sprawy. Co więcej - na podstawie ostatniego z tych protokołów zbyt pochopnie przyjęto, że doszło do likwidacji spornych miejsc. W konsekwencji nie przeprowadzono żadnej dodatkowej analizy w sprawie i błędnie w efekcie poprzestano na wskazaniu, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. Takie działanie organów orzekających stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Jednocześnie dostrzec należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na to, że inwestor – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...] wykonał miejsca postojowe w 2007 r. bez dokonania zgłoszenia, a takie zachowanie inwestora wymagało przeprowadzenia postępowania uregulowanego w art. 49b Prawa budowlanego. Organ nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie dokonał powyższych ustaleń. Trzeba zaś zauważyć, iż w toku postępowania Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...][...] twierdził, że dokonał jedynie remontu nawierzchni, w tym w miejscu istniejącego podjazdu (v. protokół oględzin z 2 sierpnia 2011 r.). Dotychczas przeprowadzone dowody pozwalają zatem jedynie na stwierdzenie, że inwestor nie dokonał zgłoszenia, a mimo to w 2007 r. wykonał prace. Nie pozwalają już jednak na bezsporne określenie na czym dokładnie one polegały, jaki był ich zakres i jak w związku z tym winny być zakwalifikowane na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Nadal nie wynika z akt, czy doszło do budowy miejsc postojowych, czy tylko remontu nawierzchni tych miejsc (i ich oznakowania). Ustalenie tych kwestii jest istotne dla trybu, w jakim sprawa winna być prowadzona, co zdaje się dostrzegać organ II instancji, ale jest w tym niekonsekwentny. W jednym miejscu uzasadnienia wskazuje bowiem na tryb z art. 49b Prawa budowlanego, w innym - na postępowanie uregulowane w art. 50-51 tej ustawy jak właściwe w sprawie. Reasumując, uchybienia popełnione w sprawie uzasadniały uchylenie obu decyzji. Obie te decyzje nie zawierają bowiem prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Nie wyjaśniają dokładnie stanu sprawy, ani też w jakim trybie postępowanie winno być prowadzone, błędnie wywodząc o bezprzedmiotowości postępowania. Nie wyjaśniają w efekcie, czy konieczne jest nałożenia na inwestora obowiązków, w tym tych sugerowanych przez skarżącą W.. Z obu tych decyzji nie wynika, aby ich wydanie poprzedzono wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Rozpatrując ponownie sprawę organ powiatowy powinien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. Analizując sprawę winien natomiast ustalić zakres przeprowadzonych robót, tj. czy doszło do budowy miejsc postojowych (tak jak twierdzi Wspólnota), czy też jedynie do przebudowy, remontu i od tego uzależnić tryb, w jakim sprawa winna być dalej prowadzona (bo tylko w odniesieniu do budowy miejsc postojowych bez zgłoszenia, prawidłowy jest tryb z art. 49b Prawa budowlanego). Prowadząc postępowanie we właściwym trybie organ winien zaś wziąć pod uwagę żądania formułowane przez W. i podnoszone przez nią zarzuty. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.