VII SA/Wa 469/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. , nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), odmówił A.D. (dalej jako Skarżący) wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie budowy ogrodzenia na terenie działki o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w N. Sprawa ta była już ponownie przez organ rozpatrywana bowiem wcześniej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB w P.z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia na terenie wskazanej wyżej działki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na to, że PINB odniósł się wyłącznie do kwestii ogrodzenia działki, pominął natomiast akcentowaną przez Skarżącego kwestię podniesienia terenu. II. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Skarżącego, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w mocy. Uznając zasadność orzeczenia organu I instancji wskazał, że z art. 61a k.p.a. wynika obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia początkowy etap, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Przepis zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, wśród których jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną zgodnie z art. 28 k.p.a., a więc nie legitymuje się interesem prawnym. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ podkreślił, że źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę jego praw i obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podejmując zaskarżoną decyzję procesową PINB wskazał, że Skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej o nr ew. [...] oraz współwłaścicielem działki o nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną do której przylega przedmiotowe ogrodzenie. Nieruchomości te nie znajdują się w zasięgu oddziaływania spornego ogrodzenia, nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich a postępowanie w sprawie zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z zapisami planu miejscowego oraz przepisami prawa budowlanego nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Skarżącego. PINB wyjaśnił także, że w związku z wytycznymi [...]WINB z poprzedniego etapu postępowania, kwestia zalewania nieruchomości Skarżącego poprzez podniesienie terenu działki nr ewid. [...] jest przedmiotem rozpatrywania w odrębnym postępowaniu, w którym Skarżący posiada przymiot strony. W tych okolicznościach faktycznych Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia na działce nr ewid. [...], ponieważ wykonane ogrodzenie nie oddziałuje na nieruchomość stanowiącą jego własność. Sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego. Pojęcie to może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego i nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.), obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. [...]WINB zauważył także, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nakazuje uwzględniać w ramach ustawowej ochrony m.in. przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, zaś ochrona praw osób trzecich, jakie mogą zostać naruszone w trakcie budowy, wymaga dokonania przez organ oceny wpływu inwestycji na istniejące stosunki cywilnoprawne . Dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie daje jednak sama przez się wystarczającej podstawy do negowania zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Powinna być ona bowiem powiązana z konkretnym przepisem prawa materialnego, który zamierzeniem inwestycyjnym zostaje naruszony, a z którego osoby trzecie wywodzą swoje prawa. Z akt sprawy wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] dzieli droga gruntowa o nr ewid. [...]. Zdaniem [...]WINB Skarżący nie wskazał zatem konkretnego przepisu prawa, przewidującego utrudnienie lub ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości wprowadzone ze względu na wykonanie spornego ogrodzenia. Brak jest także przepisów odrębnych, które wskazywałyby że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego ogrodzenia w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz ewentualnego obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku, iż Skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej spornego ogrodzenia. W ocenie [...]WINB ogrodzenie objęte wnioskiem o kontrolę jego zgodności nie narusza konkretnych norm, z których Skarżący mógłby wywodzić interes prawny. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, zaskarżone postanowienie PINB dotyczy budowy ogrodzenia działki nr ewid. [...], natomiast kwestia zalewania jego nieruchomości poprzez podniesienie terenu działki o nr ewid. [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania, w którym ma on przymiot strony. [...]WINB nie stwierdził również podstaw do uwzględnienia ponaglenia Skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB. III. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A.D., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie przysługującego mu prawa do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Wniósł o to, aby "PINB w P. udzielił odpowiedzi jakie czynności zostały podjęte w kwestii ogrodzenia działki [...], gdyż do dnia dzisiejszego nie zostało ono doprowadzone do zapisów [...]PZP w N.". W uzasadnieniu wskazał, że organy nie dostrzegają lub nie rozumieją, że ogrodzenie oddziałuje na nieruchomość Skarżącego. Droga (działka nr [...]) ze względu na wybudowanie ogrodzenia jest systematycznie podnoszona w części przylegającej do ogrodzenia, po to aby było ono zgodne z planem miejscowym i aby działka nr [...] nie była zalewana przez wody opadowe. Działania te powodują jednak zalewania działki Skarżącego, a brak udzielenia odpowiedzi przez PINB uniemożliwia podjęcie przez Skarżącego działań prawnych wobec właścicieli działki nr [...]. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest nieuzasadniona. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Należy jednak zastrzec, że w postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. W niniejszej sprawie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć jednak wprost zastosowania, bowiem sprawa ta nie dotyczy stricte kwestii oceny pozwolenia na budowę bądź jego ważności. Interes prawny Skarżącego winien być zatem oceniany na podstawie szerszej normy prawnej jaką jest art. 28 k.p.a., przy uwzględnieniu naczelnej zasady dotyczącej ustalania interesu prawnego, przejawiającej się w tym, iż jest on indywidualny, konkretny, aktualny (na daną chwilę) i obiektywnie sprawdzalny, zaś art. 28 ust. 2 P.b. ma zastosowanie pomocnicze. VI. W tak zakreślonych ramach prawnych sprawy należy zwrócić uwagę na to, iż na skutek interwencji Skarżącego w organie nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wdrożono dwa odrębne postępowania odnoszące się do wskazywanych przez niego kwestii. Pierwsze, oceniane w niniejszej sprawie sądowej, dotyczy możliwości indywidualnego kwestionowania przez Skarżącego wysokości ogrodzenia wybudowanego na działce nr ewid. [...]. Druga, dotyczy kwestionowanego przez Skarżącego podnoszenia tak wskazanej nieruchomości jak i działki nr ewid. [...] (droga gruntowa, której współwłaścicielem jest Skarżący). Należy przeto zauważyć, iż wedle niepodważonego wyjaśnienia organów, Skarżący ma przymiot strony w drugim postępowaniu, dotyczącym podnoszenia trenu nieruchomości i w jego ramach może wskazywać okoliczności świadczące o niezgodności z prawem takiego działania, w tym powodowania zalewania jego nieruchomości. Jego interes prawny chroniony jest zatem możliwością brania udziału w tamtym właśnie postępowaniu. Nie ma on jednak interesu prawnego w kwestionowaniu niezgodności posadowienia (wysokości) ogrodzenia nieruchomości nr ewid. [...], albowiem obiekt ten w żaden sposób nie oddziałuje na działkę Skarżącego (tak nr [...] jak i udział w działce [...]). Skarżący nie ma uprawnienia do kwestionowania tego ogrodzenia powołując się nie na własny interes prawny, którego ani nie wykazał ani nawet bliżej nie sprecyzował. Powoływanie się na swoiste "dobro ogólne" jakim w jego ocenie jest zgodność wykonanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest w tym przypadku źródłem jego praw lub obowiązków. Inaczej mówiąc, Skarżący nie może niejako w interesie publicznym żądać kontroli prawidłowości wybudowanego ogrodzenia, wywodząc z tego uprawnienie do udziału w takim postępowaniu. Nie wyłącza to oczywiście tego, że na skutek takiego żądania (nawet niezasadnego jeżeli chodzi o uprawnienia danego podmiotu do bycia stroną postępowania), organ może wszcząć i prowadzić stosowne postępowanie z urzędu, co w niniejszej sprawie ma notabene miejsce (zob. postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]). O wynikach tego postępowania Skarżący może zaś czerpać wiedzę w trybie i na zasadach określonych dla dostępu do informacji publicznej. Konkludując, w ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, iż Skarżącemu nie przysługuje interes prawny i nie może on być stroną w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem wybudowanego ogrodzenia. Ogrodzenie to w żaden sposób nie ogranicza Skarżącego w prawie zabudowy jego nieruchomości. Kwestionowana wysokość płotu, co zdaniem Sądu jest oczywiste, nie ma wpływu na wskazywane zalewanie nieruchomości Strony wywołane zmianą kierunku spływu wód opadowych, co jest dodatkowo przedmiotem odrębnego postępowania, w którym Skarżący ma przymiot strony. W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę. . ----------------------- 7