VII SA/Wa 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. F.-W. i D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych skargę oddala I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 26 września 2014 r. o zamiarze wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu 26 września 2014 r. [...] dokonali w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]w miejscowości [...] gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wydanym na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 13 października 2014 r. o opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych. W określonym w postanowieniu terminie zgłoszenie nie zostało uzupełnione, więc Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...] złożyli [...]oraz [...]wnosząc o uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa wynikających z art. 30 ust. 3 i art. 29a ust. 3 Prawa budowlanego. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przywołał art. 7 kpa, oraz art. 28, 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, i stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane pozwalają na realizację budowy w dwóch trybach – pierwszym i podstawowym trybem jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś drugim, w sytuacjach ściśle określonych w przepisach Prawa budowlanego – na podstawie zgłoszenia. Forma zgłoszenia jest trybem uproszczonym i może mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 29 Prawa budowlanego. Z ustaleń organu wynika, że inwestorzy dokonali zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a tej ustawy, budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W ust. 2 wskazano, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, iż do zgłoszenia budowy ww. przyłączy należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Wojewoda [...]uznał, że w wyniku rozpatrzenia zgłoszenia złożonego przez [...], Starosta [...] słusznie stwierdził, iż nie spełnia ono wymogów określonych w art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, i zachodzi konieczność uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia o brakujące dokumenty, co stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w drodze postanowienia. Organ wyjaśnił, że projekt zagospodarowania działki lub terenu - część rysunkowa, winien być sporządzony zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia wykonania prac budowlanych należy dokonać przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania prac budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji - sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organ podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, iż postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. nakładające na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie, zostało skutecznie doręczone [...]w dniu 1 października 2014 r., natomiast [...] odebrała przesyłkę w dniu 15 października 2014 r. Inwestorzy nie uzupełnili w nałożonym terminie wniesionego zgłoszenia. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprawa administracyjna wszczęta zgłoszeniem inwestora w świetle powyższych przepisów może zakończyć się milczeniem organu lub decyzją o sprzeciwie. Jeżeli inwestor nie uczyni zadość wezwaniu uregulowanemu w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (co ma miejsce w niniejszej sprawie), właściwy organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]; zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt zagospodarowania terenu wraz z opisem technicznym instalacji powinien zostać sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapie jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, 2) art. 29a ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestor, który dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego nie jest zwolniony z obowiązku przedłożenia projektu usytuowania sieci uzbrojenia terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej, 3) art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na żądanie organu inwestor może zostać zobowiązany do przedłożenia projektu usytuowania sieci uzbrojenia terenu sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej, 4) art. [§] 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że istnieje obowiązek posłużenia się projektem zagospodarowania działki lub terenu sporządzonym na kopii aktualnej mapy zasadniczej – - domagali się uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...]października 2014 r. Skarżący podnieśli, że w sprawie jest bezsporne, że inwestorzy dokonali zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi "uproszczoną" procedurę; instytucja zgłoszenia to zdaniem skarżących, w istocie wniosek o milczącą akceptację organu. Kwestią sporną, zdaniem skarżących okazała się zasadność sformułowania wobec inwestorów wymogu dostarczenia organowi dokumentu w postaci opracowania projektu zagospodarowania działki lub terenu z zastrzeżeniem, że ma on zostać sporządzony na mapie do celów projektowych. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Starosta [...], dostrzegając w trakcie analizy zgłoszenia jego braki, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych, których to braków inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie. Stosownie zaś do art. 43 ust. 4 tej ustawy, minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje i zakres opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w dniu 21 lutego 1995 r. wydał rozporządzenie w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, znajdującym się w rozdziale 2 – Opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. W razie braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, projekt sporządza się na mapie jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2). W razie budowy pojedynczych obiektów o prostej konstrukcji, usytuowanych w granicach jednej nieruchomości, dopuszcza się wykonanie mapy jednostkowej, o której mowa w ust. 2, w układzie lokalnym dla danej inwestycji. W takim wypadku punkty, na których będzie oparty pomiar, należy utrwalić znakami z trwałego materiału oraz sporządzić dla nich opisy topograficzne w nawiązaniu do istniejących trwałych szczegółów sytuacyjnych (ust. 3). Zgodnie natomiast z § 5 tego rozporządzenia, mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie granicami władania (własności) nieruchomości (działek), obejmuje: (1) opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, (2) usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody, (3) usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy. Przez mapę zasadniczą należy natomiast rozumieć wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, co wynika z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 831) Z przywołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że mapa do celów projektowych zawiera elementy stanowiące treść mapy zasadniczej a ponadto jeszcze inne elementy, szczegółowo wymienione w przepisach. Odnosząc powyższe przepisy do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że skoro z akt sprawy wynika, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie kopia mapy zasadniczej, to prawidłowo organ wezwał inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia o opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu na mapie do celów projektowych, czego jednakże inwestor nie uczynił. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do budynku gospodarczego, bowiem organ nie może "milcząco" akceptować zgłoszenia nie mając wystarczającej wiedzy do dokonania stosownej analizy poprzedzającej zajęcie stanowiska w stosownym zakresie. Dlatego też, zdaniem Sądu, konieczna jest pełna wiedza w zakresie zagospodarowania działki (nieruchomości). W niniejszej sprawie inwestorzy dokonali zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1a tej ustawy budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W ust. 2 wskazano, iż w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi zaś, iż do zgłoszenia budowy przyłączy, czyli budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.). W wyniku rozpatrzenia złożonego zgłoszenia przez [...] Starosta [...] słusznie stwierdził, iż nie spełnia ono wymogów określonych w art. 30 ust. 3 - Prawo budowlane i zachodzi konieczność uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia o brakujące dokumenty, co stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w drodze postanowienia. Skoro zatem inwestorzy nie przedłożyli brakujących dokumentów, to organ nie miał możliwości oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, w szczególności w aspekcie ochrony interesu publicznego. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.