VII SA/Wa 470/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi L. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa , 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy wiaty gospodarczej i boksów garażowych przy ulicy [...] w [...] zrealizowanych przez W. H. Postępowanie nieważnościowe toczyło się na wniosek W. H. z dnia 7 września 2004 r., który twierdził, że kwestionowana przez niego decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa a jej treść "dowodzi ,że organ nie miał koncepcji na zakończenie wcześniej wszczętego postępowania". Dodatkowo podniósł ,że wobec faktu ,że decyzja umarzała postępowanie to nie wiadomo czy pozwolenie na budowę jeszcze obowiązuje . Wskazał ,że należy uregulować stan prawny obiektów na jego działkach gdyż sąsiedzi kwestionują legalność ich wybudowania . Jak ustalono w toku postępowania nieważnościowego Prezydent [...] prowadził postępowania mające na celu zbadanie legalności prowadzonej przez W. H. budowy . Inwestor dysponował decyzją z dnia [...] listopada 1988 r. wydaną przez Prezydenta [...] pozwalającą na budowę wiaty gospodarczej oraz garażu na trzy stanowiska . Obiekty te zostały usytuowane na planie realizacyjnym w odległości 80 cm od granicy działki sąsiedniej należącej do J. B. i miały być związane z funkcjonowaniem odlewni metali. W dniu 18 lipca 1990 r. organ przeprowadził oględziny i stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego . Decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. na podstawie art. 36 ust 1 pkt 2 oraz ust 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Prezydent [...] nakazał W. H. wstrzymanie w trybie natychmiastowym wszystkich robót budowlanych i zobowiązał go do przedłożenia dokumentacji technicznej oraz uzgodnienia robót z inspekcją sanitarną .Nadto do złożenia wniosku o pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych - w terminie do 30 września 1990 r. Inwestor nałożonych obowiązków nie wykonał. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie budowy wiaty gospodarczej i boksów garażowych przy ulicy [...] w [...] realizowanych przez W. H. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał ,że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu budowy nie zostały wykonane obowiązki nałożone na inwestora , co dowodziło zdaniem organu że nie zamierza on kontynuować inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] listopada 1988 r. Jednocześnie wskazano ,że organ nie uznał za stosowne wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 36 ust 3 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] grudnia 2004 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. wskazano , że postępowanie w tamtej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe na tej tylko podstawie , że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków mających na celu legalizację robót prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem budowlanym. Odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. złożyli L. B. i J. B. . Podnieśli ,że inwestor nie mógł kontynuować budowy , gdyż pozwolenie na budowę wiaty gospodarczej i garażu z [...] listopada 19988 r. wygasło z mocy prawa . Dodatkowo skarżący podnieśli , że stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania mimo upływu 9 lat ponownie otworzy inwestorowi drogę postępowania odwoławczego , naruszając zasadę dwuinstancyjności. Nadto wskazali na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu wskazał ,że okoliczność iż inwestor nie przedłożył określonych dokumentów nie stanowiła podstawy do umorzenia postępowania , gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe - dowodzi to , że umorzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli L B. i J. B . Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji skarżący podnieśli ,że decyzja o umorzeniu postępowania nie zawiera kwalifikowanego czyli rażącego naruszenia prawa a działanie organów nadzoru budowlanego zastąpiło kontrolę w trybie odwoławczym . Wyeliminowanie decyzji spowoduje zdaniem skarżących możliwość złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z którego inwestor nie skorzystał w odpowiednim czasie a w konsekwencji naruszy zasadę dwuinstancyjności i trwałości decyzji administracyjnej . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało oddalić . Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym wydana została w postępowaniu nieważnościowym . Dlatego sąd kontrolując jej legalność musiał się odnieść do przesłanek warunkujących wszczęcie takiego postępowania a następnie wydanie decyzji określonej treści , w tym przypadku stwierdzającej nieważność kwestionowanego aktu. Wnioskodawca W. H. wskazał na rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w związku z prowadzoną przez niego budową wiaty gospodarczej i boksów garażowych . Podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności były wystarczające do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu. Odnosząc się natomiast do merytorycznej treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. , którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. umarzającej postępowanie stwierdzić trzeba , że wbrew zarzutom skargi istniały podstawy do uznania , że kwestionowana decyzja w sposób rażący naruszała prawo . Istotnie jak przypomina skarga postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Wiadomym jest ,że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Zdaniem sądu umorzenie postępowania decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa a okoliczność ta pozostaje bez związku z motywami jakie przyświecały inwestorowi wszczynającemu to postępowanie, jak również z tymi które przypisują mu skarżący . Stosownie do brzmienia art. 105 § 1 kpa "organ administracji państwowej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne winno się toczyć. Dlatego organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne . W wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt III SA 2225/01 ( pub. Biul. Skarb.2003/6/25) stwierdził, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednak w tej sprawie kiedy bezspornym T5yło, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, a tak właśnie ustalił organ w decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. wstrzymując roboty budowlane nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, dająca podstawę do jego umorzenia. Organ administracji państwowej był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o obowiązkach inwestora . Umorzenie jest bowiem traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. IV SA 1634/96 LEX nr 43795) Na marginesie należy zauważyć , że stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania pozostaje w interesie skarżących jeśli zważyć na ich stanowisko , kwestionujące legalność obiektów pobudowanych na działce inwestora . Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób niedopuszczalne . Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otwiera możliwość ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy. Reasumując prawidłowo organy obu instancji uznały , że podniesione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji okoliczności nie uzasadniały w żadnym razie umorzenia postępowania . Nie było również innych obiektywnie istniejących przesłanek , które uprawniałyby Prezydenta [...] do takiego rozstrzygnięcia . W tej sytuacji zasadnie organy nadzoru uznały , że doszło do rażącego naruszenia prawa skoro decyzja jako formalna , sprawy w istocie nie rozstrzygała, choć były do tego podstawy a obowiązkiem organu było zastosowanie odpowiedniej do stanu faktycznego normy Prawa budowlanego . Wobec ustalenia , że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną- oddalił.