VII SA/Wa 471/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. R., C. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. R., C. R. i R. R. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r., uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2003 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2001 r. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. R. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-handlowego z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. P.i róg I. w W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] odmówił uchylenia uprzedniej decyzji. W wyniku odwołania od podjętego przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] oraz odmówił udzielenia Z. R. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-handlowego. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego został uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 88/04, ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Rozpatrując ponownie odwołanie w oparciu o akta sprawy i mając na uwadze wskazania Sądu, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie zachowali terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowanie, bowiem wiedzieli lub też wiedzieć Sygn. akt VII SA/Wa 471/06 powinni uprzednio o niezgodności pomiędzy posiadaną przez nich mapą zasadniczą sporządzoną w dniu [...] lutego 1999 r. a znajdującą się w aktach mapą zagospodarowania działki. Ze względu na proceduralne przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie zajmował się merytorycznym badaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli G., C. i R. R., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili, że organ nie zrozumiał istoty sprawy, a nadto dokonał ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym. Skarżący wskazali, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w wyniku okazania stronom, we wcześniejszym postępowaniu sądowym w dniu 2 marca 2001 r., mapy pochodzącej prawdopodobnie z dokumentacji projektowej co do zagospodarowania działki, z której wynikało, że budynek wnioskodawców położony jest od granicy działki o 6m - co zdaniem skarżących - jest niezgodne ze stanem faktycznym, a co jak należy sądzić, było podstawą do wydania pozwolenia na budowę. Dokument ten błędnie wskazujący odległości, wprowadził w błąd organy administracji, które ustaliły okoliczności faktyczne na fałszywej podstawie, a to jest przesłanką z art. 145 § 1 pkt 1 kpa do wznowienia postępowania. Jak podkreślili skarżący, treść mapy zasadniczej powinna być znana organom z urzędu, gdyż została przyjęta do zasobu map już w lutym 1999 r., natomiast inwestor załączył projekt zagospodarowania działki sporządzony na nieaktualnym i niezgodnym ze stanem faktycznym pokładzie geodezyjnym chcąc ukryć rzeczywistą odległość między budynkiem istniejącym a budynkiem planowanym. Zdaniem skarżących ustalenia organu odwoławczego, że uchybili terminowi dla wniosku o wznowienie postępowania, bo w dniu [...] października 1999 r. ich pełnomocnik zapoznał się z aktami dotyczącymi decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, są niezrozumiałe, bowiem w aktach tych nie ma dokumentacji projektowej powstającej dopiero na podstawie tych warunków. Nadto skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie zgodnie z wątpliwościami sądu, ale sąd nie badał stanu faktycznego sprawy, więc organ nie był związany treścią tych wątpliwości a jedynie miał ustalić kwestię zachowania terminu. Organ odmawiając wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie terminu powinien wykazać, że fakt posłużenia się sfałszowanym Sygn. akt VII SA/Wa 471/06 dokumentem przez inwestora był znany stronie wcześniej. Prowadzone postępowanie w ogóle tego nie wykazało. Podnoszona zaś w zaskarżonej decyzji sprawa prawidłowości usytuowania budynku skarżących nie ma żadnego związku z ustaleniem zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Skarżący podkreślili, że nie zarzucają naruszenia przepisów o odległości od granic działki, lecz nieprawidłowość wydania pozwolenia na budowę tak wysokiego budynku – 15m przy odległości pomiędzy budynkami – 8m. W oceni skarżących decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 148 kpa a także art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz po względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów proceduralnych. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja organu odwoławczego wydana została po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu wojewódzkiego odmawiającej – we wznowionym postępowaniu – uchylenia decyzji własnej z dnia [...]września 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia Z.R. na budowę budynku. Zaskarżoną decyzję wydano w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 88/04, w którym Sąd zamieścił zalecenia, wskazując iż w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien Sygn. akt VII SA/Wa 471/06 przeprowadzić staranne ustalenia w przedmiocie terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 kpa) i związanej z tym dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą organ. Rzeczą organu odwoławczego było więc zbadanie, czy zachowany został termin z art. 148 kpa. Rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i lakoniczna, jednozdaniowa wypowiedź w zasadniczej kwestii, iż "skarżący oraz ich pełnomocnik wiedzieli lub też wiedzieć powinni uprzednio o niezgodności pomiędzy posiadaną przez nich mapą zasadniczą sporządzoną w dniu [...] lutego 1999 r. a znajdującą się w aktach mapą zagospodarowania działki", nie pozwalają na ocenę, czy dochowany został termin z art. 148 kpa. Używając określenia nie występującego w ustawie "wiedzieć powinni" sam organ poddaje w wątpliwość swoje stwierdzenie. Należy tu podkreślić, że organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Art. 138 kap normuje rodzaje decyzji odwoławczych. Zasadą jest, ze organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W art. 138 § 1 pkt 2 kpa wprowadzono wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji i dotyczy tylko przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 138 kpa organ odwoławczy doszedł do wniosku, że uchybiono terminowi wznowieniowemu, to powinien uchylić decyzję Wojewody i odmówić wznowienia postępowania stosownie do treści art. 149 § 3 kpa. W przypadku gdyby organ doszedł do ustalenia, że zachowano termin do zgłoszenia Sygn. akt VII SA/Wa 471/06 wniosku o wznowienie, to rzeczą organu byłoby rozpoznanie merytoryczne sprawy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku sądowym z dnia 17 marca 2005 r. Umarzając w zaskarżonej decyzji postępowanie I instancji i nie wyjaśniając należycie kwestii terminowości wniosku, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 149 § 3 kpa, co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).