VII SA/Wa 471/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA, , Protokolant ref. stażysta Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę VII SA/Wa 471/18 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...][...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego, zlokalizowanego w miejscowości K., gmina [...], na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wszczął, na wniosek W. G., postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowego zlokalizowanego w miejscowości K. na działce nr [...], stanowiącej drogą dojazdową do gruntów rolnych, stanowiącą własność Gminy [...]. Podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2011r. stwierdzono, że jest to budynek murowany z bloczków z betonu komórkowego o stalowej konstrukcji i dachu pokrytym deskowaniem oraz papą. Obecny przy przedmiotowej czynności J. K. oświadczył, że budynek został wybudowany około 21 lat temu przez jego rodziców, E. i S. K.. J. K. nie przedstawił żadnych dokumentów zezwalających na budowę. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone na mocy postanowienia z [...] marca 2012r. Nr [...] z uwagi na toczące się postępowania cywilne dotyczące działki o nr ewidencyjnym [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] podjęto z urzędu zawieszone postępowanie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane przedmiotowym obiektem i nałożył na J. K. obowiązek dostarczenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, 3) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po bezskutecznym upływie terminu na wykonanie powyższych czynności, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał rozbiórkę budynku garażowego, zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...] [...], [...], [...] położonych w miejscowości Kuczbork, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem J. K. od powyższej decyzji, zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono w całości zaskarżoną decyzję, poprzedzające ją postanowienie nr [...] oraz umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej na wniosek W. G.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano, iż W. G. nie przysługiwał przymiot strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 4 sierpnia 2016 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wybudowania budynku garażowego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. nałożył na J. K. obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem planu obowiązującego w dacie realizacji budynku (tj. 1990 r.), jak i obowiązującego obecnie, 2) inwentaryzacji budowlanej budynku garażowego wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonania robót, przydatności do użytkowania, jak i zawierającej zakres zmian i przeróbek, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z przepisami oraz planu zagospodarowania działki uwzględniającego lokalizację przedmiotowego budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Po analizie zgromadzonej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, z uwagi na fakt, iż J. K. nie jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...], tj. drogi gminnej. Jest ona własnością Gminy [...], a Gmina odmówiła wydania zgody na jej sprzedaż. Organ podniósł także, że legalizacja budowy jest w tym przypadku niemożliwa, gdyż pozostawienie przedmiotowego budynku spowoduje pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, jak również uniemożliwi pełne korzystanie z działki nr [...]. J. K. oraz S. Sp. z o.o. złożyli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, który decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. ponieważ budynek powstał w latach 1989 – 1990. Wskazano również, że zgodnie z art. 37 ust. 1 z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm., dalej: ustawa Prawo budowlane z 1974 r.), organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, powinien ocenić czy nie zachodzą przesłanki obligujące do nakazania rozbiórki, tzn. niezgodność spornego obiektu z przepisami planistycznymi oraz stwarzanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie powinien natomiast dokonywać badania prawa do dysponowania nieruchomością na której znajduje się inwestycja. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 83 ust. 1 tej ustawy oraz art. 104 K.p.a., udzielił J. K. pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Ponadto wskazał, że ustalenia dokonane w toku postępowania a także dokumentacja dostarczona przez J. K. dają podstawę do stwierdzenia zdatności do użytkowania budynku garażowego. Istnienie tego obiektu nie narusza też przepisów o planowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie ma przesłanek dla nakazania rozbiórki. Od ww. decyzji odwołanie wniosła Gmina [...], zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie doszło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., decyzją z [...] grudnia 2017 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji przychylił się do stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie braku przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obligujących do wydania nakazu rozbiórki. Wskazał, że argument strony odwołującej o uniemożliwieniu mieszkańcom okolicznych działek korzystania z drogi gminnej należy uznać za nietrafiony, ponieważ z zaświadczenia urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. wynika, że nieruchomości oznaczone jako działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Zwrócił także uwagę na znajdujące się w aktach sprawy: 1) protokół nr [...] z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska, Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej z dnia 14 października 2009, w którym członkowie wyrazili wstępną zgodę na sprzedaż całości działki nr [...] oraz 2) oświadczenia mieszkańców działek w przedmiocie zgody na likwidację drogi gminnej (działka nr [...]) poprzez sprzedaż na rzecz J. K., a także oświadczenia wskazujące na fakt niewykorzystywania spornej drogi. Organ II instancji podniósł, że art. 31 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw organowi administracji do badania, czy właściciel posiada prawo do dysponowania działką, na której postawiony jest obiekt, a w konsekwencji nie uprawnia do orzekania nakazu rozbiórki ze względu na nieposiadanie tego prawa. Skargę na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosła Gmina [...], zarzucając jej: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstaw do badanie przez organy administracji czy właściciel posiada prawo do dysponowania działką, na której posadowiony jest obiekt, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie czy wybudowany budynek garażowy powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi kontrolowanej przez Sąd jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielająca inwestorowi J. K. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane . (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Z niespornych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru wynika, że obiekt powstał w latach 1989 – 1990. Prawidłowo zakwalifikowano wybudowany budynek garażowy murowany jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Również bezsporna jest okoliczność, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponieważ obiekt został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zawierającym przepisy przejściowe, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. Przywołana wyżej, i obowiązująca w dacie budowy budynku garażowego ustawa, wprowadzała generalną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pozostaje w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Konsekwentnie, inwestor jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zasadą wynikającą z przytoczonych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które spełniają przesłanki określone w punktach 1 lub 2 tego przepisu. Z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że warunkiem sięgnięcia do instytucji określonej w tym przepisie jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznych ustaleń, że budowa obiektu niezgodnie z przepisami budowlanymi, po pierwsze jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, po drugie spowodowała powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wyżej wymienionych stanów musi być wykazane przez organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości i ma charakter aktualny oraz znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1044/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15). Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wynika, że budowa budynku garażowo – magazynowego na działkach położonych na terenie wsi K. oznaczonych Nr [...], [...] i [...] oraz na działce na terenie wsi K. oznaczonej Nr [...] jest zgodna z aktualnie obowiązującymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi K. i K. uchwalonych Uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Była również zgodna z planem miejscowym obowiązującym w dacie budowy obiektu. Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Prawidłowo również organy uznały, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Inwestor przedłożył inwentaryzację budowlaną oraz ocenę techniczną przedmiotowego budynku, z której wynikało, że budynek jest w dobrym stanie technicznym i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wykonane roboty nie naruszają przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym, samym, w ocenie organu, przedmiotowy garaż nie pogarsza warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. O braku pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poprzez uniemożliwienie korzystania z drogi gminnej świadczy też zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., że nieruchomości przyległe do działki nr [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej – ulicy [...]- oznaczonej jako działka nr [...]. Ponadto oświadczenia mieszkańców nieruchomości przyległych do ulicy Młyńskiej świadczą o braku konieczności korzystania z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do ich miejsc zamieszkania. Organy nadzoru budowlanego zasadnie zatem wykazały w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, że przesłanki orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego będącego samowolą budowlaną nie zostały zrealizowane. W skardze do Sądu, skarżąca podniosła, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z uwagi na to, ze inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. W ocenie Sądu, art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie uzależnia możliwości legalizacji obiektu od posiadania prawa do nieruchomości na cele budowlane. Decyzja wydana na podstawie art. 42 ww. ustawy nie zmienia stosunków własnościowych i nie daje osobie na rzecz której wydano pozwolenie na użytkowanie prawa dysponowania nieruchomością w opozycji do jej właściciela . Decyzja ta oznacza jedynie możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawo użytkowania będzie służyło każdej osobie władającej obiektem niezależnie od późniejszych zmian w zakresie własności i władania budynkiem. Tak też wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II OSK 2231/12, LEX nr 1497933. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1753/15, LEX nr 2273669 z tezą: "Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa". Podobne stanowisko jest dość jednolicie prezentowane w orzecznictwie, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. II OSK 2330/14, ONSAiWSA 2017/6/107, czy też wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. VIII SA/Wa 999/16, LEX nr 2339521, czy z dnia 30 maja 2017 r. VII SA/Wa 1501/16, LEX nr 2355780. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. VII SA/Wa 1095/15, LEX nr 2113854 : Reasumując, nie zachodzą ani podniesione w skardze, ani też inne naruszenia prawa, mające wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn skargę jako bezzasadną należało oddalić, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.