VII SA/Wa 472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Burmistrz Miasta S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) którą organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] października 2016r. ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu Zakładowi Budowlano-Remontowemu "[...]" sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w O. pozwolenia na budowę budynku handlowego - usługowego z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni zabudowy 2468,60 m2 na nieruchomościach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. ew.[...] S. przy budynku dawnej mleczarni, ujętym w Gminnej Ewidencji Zabytków. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zakład Budowlano-Remontowy "[...]" sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w O. w dniu [...] lipca 2016 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W piśmie z [...] lipca 2016 r. Starosta [...] powiadomił właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W piśmie [...] lipca 2016 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o uznanie za stronę tego postępowania. Wnioskodawca wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna projektowanego obiektu budowlanego (handlowo-usługowego) będzie odbywać się przez drogę wewnętrzną na działkach nr ew. [...] i [...], które są jej własnością. Starosta dodał, że inwestycja będzie wymagała przebudowy tej drogi jak również przebudowy odcinka drogi gminnej (ul. [...] - działka nr [...]). Jego zdaniem pozwoleniem na budowę powinna być objęta także przebudowa dróg, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania projektowanego obiektu budowlanego. W myśl art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę musi objąć co najmniej zespół obiektów budowlanych mogących samodzielnie funkcjonować. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznał Gminę Miasto S. za stronę niniejszego postępowania, o czym zawiadomił inwestora oraz Gminę w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. i jednocześnie zobowiązał do przedłożenia projektu budowalnego wykonanego zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania inwestycji, określenia, które z projektowanych obiektów są objęte tym wnioskiem a które będą budowane na podstawie odrębnych pozwoleń czy zgłoszeń. Skarżąca w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o odmowę udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Argumentowała, że sporne zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy obiektu budowlanego (I etap inwestycji) nie w całej obowiązującej linii zabudowy od ul. [...], co jest niezgodne z § 4 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w S. z [...] czerwca 2011 r. (nr [...]), zmienionego uchwalą z [...] maja 2013 r. (nr [...]). Zgodnie z tym przepisem, zabudowę usługową usytuowaną w obowiązującej linii zabudowy należy realizować na całej długości obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...] i na głębokość co najmniej 9,0 m w formie budynku o wysokości od dwóch do trzech kondygnacji użytkowych naziemnych. Zdaniem skarżącej, projekt budowalny nie obejmuje robot budowlanych mających na celu zapewnienie bezpiecznej obsługi komunikacyjnej budynku handlowo-usługowego, który "z natury rzeczy generował będzie duży ruch pieszych i pojazdów", co stanowi naruszenie art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Samodzielne funkcjonowanie obiektu budowlanego znacznych rozmiarów bez niezbędnej przebudowy fragmentu ulicy [...] i odcinka drogi wewnętrznej wraz z przebudową istniejącego skrzyżowania obu tych dróg, nie będzie możliwe. Byłoby to bowiem niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 1c pkt 9 prawa budowlanego. W dniu [...] września 2016 r. inwestor złożył żądany projekt budowalny oraz wyjaśnił, że obejmuje elementy szczegółowo wymienione na s. 85 i 94 projektu. W piśmie z [...] września 2016r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków, w terminie siedmiu dni, a następnie decyzją z [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu organ podał, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy zrealizować planowane rozwiązania komunikacyjne (połączenie terenu inwestycji z drogami publicznymi) w sposób uzgodniony z Burmistrzem Miasta S. w dniu [...] kwietnia 2016 r. w zakresie drogi wewnętrznej dojazdowej oraz ul. [...]). Burmistrz Miasta S. złożył odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Organ I instancji stwierdził bowiem, że projekt budowlany nie narusza postanowień m.p.z.p. obowiązującego na terenie inwestycji, niemniej jednak w uzasadnieniu powołał § 4 ust. 3 tego planu w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną uchwalą z 28 maja 2013 r. W obowiązującym § 4 ust. 3 tego planu jest mowa o budynku a nie jak dotychczas o zabudowie (budynkach). Zdaniem strony, decyzja o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego narusza również art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, ponieważ ten obiekt nie może samodzielnie funkcjonować bez zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. W odwołaniu skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez pominiecie odwołującej się na pierwszym etapie postępowania i przyznanie mu statusu strony postępowania dopiero na skutek jego pisma z [...] lipca 2016 r., nie zawiadomienie o "istotnych stadiach postępowania", a w szczególności o uznaniu Gminy za stronę postępowania, wezwaniu inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym, uzgodnieniu projektu z konserwatorem zabytków. Organ I instancji naruszył również art. 142 k.p.a. (przez pouczenie, ze na postanowienie z [...] sierpnia 2016r. nie przysługuje zażalenie), art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji i nie odniesienie się do twierdzeń strony zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Z tych przyczyn skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, powołał przepisy prawa będące podstawą wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że nie jest ono uzasadnione. Przede wszystkim, zdaniem organu, nie ma podstaw do przyjęcia, że odwołująca się została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. organ zawiadomił Gminę, ze jest ona stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie w piśmie z [...] września 2016 r. zawiadomił ją o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ dodał, odnosząc się do zarzutu niepoinformowania Gminy o innych czynnościach (uzgodnieniu, wezwaniu inwestora do usunięciu nieprawidłowości i nieścisłości w projekcie budowalnym), że nie były to czynności, w których odwołująca się "mógłby w jakikolwiek sposób uczestniczyć". Wojewoda [...] podkreślił, że projekt budowlany obejmuje budowę budynku handlowo-usługowego, a nie budynków, a powołanie w decyzji nieaktualnej treści § 4 ust. 3 m.p.z.p. (w którym jest mowa o budynkach), a nie § 4 ust. 3 tego planu zmienionego uchwałą z [...] maja 2013 r. (w § 4 ust. 3 jest mowa o budynku) stanowi oczywistą omyłkę pisarską nie ma wpływu na zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany nie narusza przepisów m.p.z.p. – obiekt budowlany został zaprojektowany na całej długości obowiązującej linii zabudowy w przedziale od dwóch do trzech kondygnacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie jest pozbawiona obsługi komunikacyjnej. W projekcie zagospodarowania działki została przewidziana przebudowa drogi na działkach stanowiących własność Gminy, jednakże wyraźnie wyodrębniono ten zakres robót z tej inwestycji (przebudowy drogi będzie dotyczyć odrębne postępowanie). Wojewoda podkreślił, że inwestor uzgodnił ze skarżącym planowane rozwiązania komunikacyjne w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] dodał, że na postanowienie z [...] sierpnia 2016 r. o nałożeniu na inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym nie przysługuje zażalenie. W związku z tym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 142 k.p.a. nie jest uzasadniony. Burmistrz Miasta S. w skardze wniesionej do Sądu na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucił naruszenie art. 113 k.p.a przez uznanie za oczywistą omyłkę pisarską błędu polegającego na powołaniu nieaktualnej treści § 4 ust.3 m.p.z.p. Skarżąca dodała, że początkowo ustalono że przebudowa drogi w celu zapewniania obsługi komunikacyjnej inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (pismo z [...] kwietnia 2016r.). Niemniej jednak, w piśmie z [...] października 2016r. zarządca drogi poinformował inwestora, że działka drogowa której ma dotoczyć przebudowa (ul. [...]) znajduje się w otoczeniu zabytku wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków. W związku z tym zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 12 prawa budowlanego, roboty budowlane wynikające z przedłożonego projektu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji (Starosty [...]), że nie ma podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Zakładowi Budowlano-Remontowemu "[...]" sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w O. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 2468,60 m2, z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą, na nieruchomościach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. ew. [...] w S.. W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosił, że projekt budowalny nie jest zgodny z obowiązującym na terenie inwestycji planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, świadczy o tym okoliczność, że organ I instancji w decyzji z [...] października 2016 r. powołał § 4 pkt 3 m.p.z. w nieprawidłowym (nieobowiązującym) brzmieniu. Z § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2011 r. w sprawie m.p.z.p. miasta S. dla rejonu ulicy [...] wynika, że zabudowę usługową usytuowaną w obowiązującej linii zabudowy (poza budynkiem głównym byłej mleczarni) należy realizować co najmniej na całej długości obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...] i na głębokość co najmniej 9.0 m w formie budynków o wysokości w przedziale od dwóch do trzech kondygnacji (...). Ten przepis został zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] maja 2013 r. w sprawy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla rejonu ulicy [...]. Zgodnie z "nowym" § 4 ust. 3 m.p.z.p, zabudowę usługową usytuowaną w obowiązującej linii zabudowy należy realizować na całej długości obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...] i na głębokość co najmniej 9.0 m w formie budynku o wysokości w przedziale od dwóch do trzech kondygnacji. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że organ naruszył art. 113 k.p.a.. i niezasadnie uznał ten błąd za oczywistą omyłkę. Zdaniem Sądu powołanie nieaktualnego brzmienia przepisu prawa przy jednoczesnym wskazaniu, że projekt budowlany jest zgodny z planem zagospodarowana zmienionym uchwałą z 28 maja 2013 r. (a więc obowiązującą) nie stanowi również o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy jednego budynku, nie ma mowy budowie dwóch budynków lecz etapach realizacji tego samego budynku. W myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasadę tę należy rozumieć w sposób, który zakłada, że w przypadku wniosku obejmującego obiekt budowlany pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego dotyczącego tego obiektu, w tym jego części składowe w takiej postaci, by mogły być one użytkowane zgodnie ze swoim przeznaczeniem. To, w jakiej kolejności inwestor zaplanował tę budowę, nie ma znaczenia. Należy zauważyć, że po pierwsze, w projekcie budowlanym zastrzeżono, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy zrealizować planowane rozwiązania komunikacyjne dotyczące podłączenia zagospodarowanego terenu z drogami publicznymi w sposób uzgodniony z zarządcą drogi (uzgodnienie z 13 kwietnia 2016 r. - załącznik do projektu budowlanego). Po drugie, z projektu budowlanego wynika, ze w pierwszym etapie inwestycji inwestor zamierza wybudować część handlowo- usługową spornego obiektu budowlanego oraz zagospodarować teren, a następnie powierzchnię wystawienniczą (ekspozycyjną) i te części mogą funkcjonować samodzielnie. Stosownie do art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ architektoniczno-budowlany sprowadza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b) i zaświadczenia (art. 12 ust. 7) oraz wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu (lub jego sprawdzenia) odpowiednim zaświadczeniem. Organ ten nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego co wynika z art. 35 ust. 4 tej ustawy. W ocenie Sądu warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zostały w niniejszej sprawie spełnione, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Sąd podziela stanowisko organów, że sporna inwestycja dotyczy budowy jednego obiektu, na całej długości obowiązującej linii zabudowy, w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor spełnił również warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, ponieważ przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy obu instancji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, należy przypomnieć, że z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w postępowaniu przed organami obu instancji. Skarżący nie wykazał zaś, w jaki sposób jego prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tytko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie Sądu zawiadomienie skarżącego o postępowaniu przed organem I instancji, w dniu [...] sierpnia 2016 r., a wiec nie bezpośrednio po wszczęciu postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Nie uszczupliło praw strony (skarżącemu doręczono decyzję organu I instancji, wniósł od niej odwołanie a następnie złożył skargę do Sądu). Sąd nie podziela zarzutów procesowych podniesionych w skardze. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zmierza bowiem w gruncie rzeczy do podjęcia polemiki z rozstrzygnięciami organów. W istocie treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje z treścią powołanego przepisu. Niemniej jednak analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, ze uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli orzeczenia jest w pełni możliwe. Zdaniem Sądu organy dostatecznie wyjaśniły okoliczności tej sprawy i nie można im zarzucić naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. i na tej podstawie prawidłowo orzekły o zatwierdzeniu projektu budowanego dla spornej inwestycji. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.