VII SA/Wa 475/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie ( WSA, As. WSA Tadeusz Nowak (spr.), Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2005 r. sprawy ze skarg G i G T, J i P F, Prokuratora Okręgowego w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2004 r. Znak: (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny skargi oddala UZASADNIENIE. Decyzją znak: (...) z dnia (...) 04. 1992 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24. 10. 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20. 02. 1975 r. ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia (...).05.1989r. zatwierdzono Zakładowi Energetycznemu (...) plan realizacyjny obejmujący budowę linii elektroenergetycznej (...) do granicy woj. (...) wraz ze strefą ochronną dla tej linii, na terenach położonych w gm. (...) Decyzją znak (...) z dnia (...) maja 2001 r. wydaną z up. Wojewody (...) na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdzono nieważność z urzędu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...).04.1992 r. (...). W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda (...) stwierdził, iż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej (art. 156§1 pkt 1 k.p.a.) oraz z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tj. sprzeczność z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości zapisem art. 54 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 54 ust. 5 właściwy organ obowiązany był odmówić zatwierdzenia planu realizacyjnego, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszały m. in. art. 3 ustawy. W przedmiotowej sprawie wykazany w planie realizacyjnym przebieg trasy przedmiotowej linii (...) pozostawał w sprzeczności z ustaleniami planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego następujących gmin: (...). Powyższe zarzuty, potwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji ostatecznej z dnia (...).12.2000 r. stwierdzając, iż z naruszeniem prawa wydana została decyzja Wojewody (...) z dnia (...).05.1989r. ustalająca dla Zakładu Energetycznego w (...) lokalizację inwestycji polegającą na budowie linii elektroenergetycznej (...)(...) do granicy woj. (...) wraz ze strefą ochronną dla tej linii. Ponadto Wojewoda (...) wskazał na to, iż o właściwości miejscowej decydowały przepisy obowiązujące w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z § 1 ust. 27 pkt 6 rozporządzenia Ministra -Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia (...).08.1990r. w sprawie określenia siedzib i terytorialnego zasięgu działania urzędów rejonowych (Dz. U. Nr 54, poz. 316 ze zm.) terytorialny zasięg działania Urzędu Rejonowego w (...) dla przedmiotowej linii, obejmował gminy: (...) , natomiast zasięg ten dla gmin: (...) przypisano do właściwości Urzędu Rejonowego w (...). W tej sytuacji w ocenie organu, Kierownik Urzędu Rejonowego w (...) naruszył przepisy o właściwości miejscowej, w części omawianej decyzji ó zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy linii, obejmującej przebieg trasy przez gminy będące w terytorialnym zasięgu działania Urzędu .Rejonowego w (...). Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w (...). Decyzją znak: (...) z dnia (...). 08. 2001r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda (...) wskazał na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla większości gmin, objętych kwestionowaną decyzją, nie ustalał trasy przebiegu omawianej inwestycji. Skoro w tej materii nie istniał plan miejscowy, to w ocenie organu II instancji nie można mówić, iż realizacja linii energetycznej stała w sprzeczności z jego ustaleniami. W konsekwencji zdaniem organu nie zaszły okoliczności dające podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu natomiast do naruszenia przepisów o właściwości, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż kwestia ta nie zasługuje na uznanie, bowiem należy mieć na uwadze "słuszny interes inwestora", który działa w zaufaniu do organów administracji publicznej, ponadto należało też mieć na względzie, że inny urząd mógł wydać taką samą decyzję. Niezależnie od wskazanych wyżej uwag organ II instancji przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18.11.1993 r., zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W wyniku wniesionych skarg Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2003r. Sygn akt IV SA3067/01 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł , że art. 138 § 1 pkt 2 in fme k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o zasadności żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na których oparł się Wojewoda (...) w decyzji z dnia (...) maja 2001 r. Tym samym NSA nie przesądził sposobu, w jaki powinna zostać rozstrzygnięta niniejsza sprawa lecz wykazał ,że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art.77§l k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 i 2 k.p.a. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.11.2003r., sygn. akt IV S.A. 3067/01, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...).05.2001 r., znak: (...) stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...).04.1992 r., znak: (...) zatwierdzającej Zakładowi Energetycznemu (...) plan realizacyjny, obejmujący budowę linii elektroenergetycznej (...) - do granicy województwa (...) wraz ze strefą ochronną dla tej linii, na terenach położonych w gminie: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...)03.2004r. Nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...).04.1992 r., znak: (...). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr. 8 poz. 48 z późn.zm.). Powołany przez organ wojewódzki § 5 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia stanowi, iż jeżeli sprawy, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą inwestycji lub obiektów położonych na obszarze sąsiadujących ze sobą jednostek podziału terytorialnego, decyzję w pierwszej instancji podejmuje ten właściwy organ, do którego wystąpił zainteresowany, w porozumieniu z organem lub organami sąsiadujących ze sobą jednostek podziału terytorialnego. Przedmiotowa inwestycja jest na obszarze sąsiadujących gmin. Zakład Energetyczny (...) wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny do Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) i ten organ w porozumieniu z organami sąsiednich gmin, stał się właściwy w sprawie i wydał decyzję (świadczy o tym przesłanie jej do wiadomości sąsiadującym gminom). Tym samym nie można stwierdzić, iż kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Organ II instancji wskazał również ,że uznać należy za słuszną podniesioną w odwołaniu od decyzji Wojewody (...) argumentację, iż w przypadku wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z ostateczną decyzją lokalizacyjną, nie można przyjąć, iż taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nawet jeśli stanowi to naruszenie art. 3 w związku z art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny wydana została zgodnie z decyzją Wojewody (...) z dnia (...).05.1989r. ustalającą lokalizację inwestycji-nie została uchylona i nadal pozostaje w obiegu prawnym, albowiem w decyzji z dnia (...).12.2000r., znak: (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził jedynie, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Mając powyższe okoliczności na względzie, w tym zasadę trwałości decyzji ostatecznych - orzeczono jak w sentencji. Skargi do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Prokurator Okręgowy w (...) oraz G i G T i J i P F. Strony podniosły następujące zarzuty: brak uzgodnienia pozwolenia na budowę z właściwymi organami, nieprawidłowe ustalenie strefy ochronnej, brak informacji w pozwoleniu na budowę w przedmiocie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę w terminie, wydanie pozwolenia na budowę pomimo braku wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, brak prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi nieruchomościami w momencie wydawania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skargi nie można było uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 §1 Kpa, ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, zatem może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność określonej w art. 156 §3 Kpa. Postępowanie nadzwyczajne jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną, wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed wielu laty, a stanowiących podstawę realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu linii energetycznej. Decyzje te stały się ostateczne w pierwszej instancji i przez wiele lat nie budziły wątpliwości. Wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania nieważnościowe, wykazując ,że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenia prawa. Nie został również naruszony inny przepis art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdzając nieważność decyzji z dnia (...). 04. 1992 r. wskazał na to, iż w odniesieniu do tej decyzji spełniona została zarówno przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt I k.p.a. (naruszenia przepisów o właściwości), jak i w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie przepisu art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24. 10. 1974 r. Prawo budowlane ) Odnosząc się do kwestii właściwości stwierdzić należy ,że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, obowiązywało również rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr. 8 poz. 48 z późn.zm.). Organ wojewódzki orzekając w sprawie nie uwzględnił postanowień § 5 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia który stanowi, iż jeżeli sprawy, o których mowa w rozporządzeniu dotyczą inwestycji lub obiektów położonych na obszarze sąsiadujących ze sobą jednostek podziału terytorialnego, decyzję w pierwszej instancji podejmuje ten właściwy organ, do którego wystąpił zainteresowany, w porozumieniu z organem lub organami sąsiadujących ze sobą jednostek podziału terytorialnego. Przedmiotowa inwestycja jest na obszarze sąsiadujących gmin. Zakład Energetyczny (...) wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny do Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) i ten organ w porozumieniu z organami sąsiednich gmin, stał się właściwy w sprawie i wydał decyzję (świadczy o tym przesłanie jej do wiadomości sąsiadującym gminom). Tym samym nie można stwierdzić, iż kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Odnosząc się do kwestii kolejnej wskazanej przez organ I instancji przesłanka nieważności, tj rażącego naruszenia przepisu art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24. 10. 1974 r. Prawo budowlane wskazać należy ,że wydanie decyzji z dnia (...).04. 1992 r. dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego dla budowy linii elektroenergetycznej nastąpiło w oparciu o decyzję z dnia (...) 05. 1989 r. o lokalizacji inwestycji. Należy uznać za słuszne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , iż w przypadku wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z ostateczną decyzją lokalizacyjną, nie można przyjąć, iż taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nawet jeśli stanowi to naruszenie art. 3 w związku z art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny wydana została zgodnie z decyzją Wojewody (...) z dnia (...).05.1989r. ustalającą lokalizację inwestycji-nie została uchylona i nadal pozostaje w obiegu prawnym, albowiem w decyzji z dnia (...).12.2000r., znak: (...) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził jedynie, iż została ona wydana z naruszeniem prawa a nawet gdyby stwierdzono jej nieważność to wystąpiłaby ewentualna przesłanka do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do innych zarzutów podniesionych przez Prokuratora Okręgowego w (...) ,G i G T oraz J i P F którzy zgłosili zarzuty nieprawidłowego ustalenie strefy ochronnej, brak uzgodnienia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z właściwymi organami oraz brak prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami w momencie wydawania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jest nietrafny. Artykuł 63 ust. 3 o ochronie i kształtowaniu środowiska został dodany do tej ustawy z mocą od dnia 3 czerwca 1993 r. Nie obowiązywał on zatem w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), ustanowienie strefy ochronnej następowało w drodze zatwierdzenia planu realizacyjnego (stosownie do art. 23 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., kierownik urzędu rejonowego ustanawiał strefę ochronną, jeżeli nie był właściwy inny organ na podstawie przepisów szczególnych). Stwierdzić również należy, że w postępowaniu przed Wojewodą, a także w pismach i skargach formułowanych przez skarżących brak jakichkolwiek dowodów na to, że uzgodnień z właściwymi organami rzeczywiście zabrakło. Ponadto, na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, inwestor nie miał obowiązku dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Prawem takim należało się wykazać w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i kwestia ta była badana przez organ wydający pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.