VII SA/Wa 477/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. i A. D. oraz A. i U. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 51 ust. 1 a, art. 52, ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane( Dz. U. Nr i06 z 2000 roku, poz. 1126) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9 z 1980 roku, poz. 26 z późniejszymi zmianami) udzielił współwłaścicielom – K. S. i J. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb [...]) w S. Decyzja zawierała stwierdzenie, że roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z załączoną dokumentacją inwentaryzacyjno-projektową przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonywanych przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce ew. [...] obręb [...], położonej w S. należy przedłożyć dokumentację inwentaryzacyjno-projektową budynku mieszkalnego. Przy piśmie z dnia [...].06.2007r. obecni współwłaściciele nieruchomości K. S. i J. S. przedłożyli uzupełnioną dokumentację inwentaryzacyjno-projektową przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z wniosków i zaleceń zawartych w przedmiotowej dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej wynikało, że "...obecny stan budynku, po wykonanej przebudowie poddasza, nie stwarza zagrożeń dla życia i zdrowia mieszkańców ani ich mienia oraz nie ma wpływu na konstrukcję i stan bezpieczeństwa budynku. Wobec niedostatecznej izolacyjności cieplnej ścian zewnętrznych parteru i poddasza należy cały budynek docieplić wełną mineralną lub styropianem o grubości nie mniejszej niż 8 cm i otynkować tynkiem cienkowarstwowym." Organ nadzoru budowlanego jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. I 126), w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718). Jednocześnie ustalił, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane). Odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2007r. złożyli J. i A. D. właściciele sąsiedniego bliźniaczego budynku oraz U. i A. B. (córka i zięć właścicieli, zamieszkujący ten budynek). W odwołaniu wskazali, iż organ nie przeanalizował złożonej przez inwestorów dokumentacji. Zatwierdził ją mimo, że przewiduje ona ingerencję w ich prawo własności. Wskazali na uszkodzenia i zalania ich budynku oraz zastrzeżenia zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. na które zdaniem odwołujących się, organ nigdy nie odpowiedział. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. i A. D. oraz U. i A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].05.2007r. udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył historię toczącego się postępowania i wskazał, że zainicjowane zostało przez J. i A. D.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu [...].08.1999r. przeprowadził oględziny na nieruchomości przy ul. [...] w sprawie prowadzonego remontu budynku mieszkalnego. Ustalono wówczas, iż T. S. wymienił elementy konstrukcyjne więźby dachowej, krokiew od strony północnej budynku, pogrubił ściany wewnętrzne z [...] cm do [...] cm i podmurował północno-zachodni narożnik poddasza do wysokości [...] warstw bloczków gazobetonowych. Od strony południowej dokonał demontażu ścian wewnętrznych i południowej ściany osłonowej bez naruszenia konstrukcji więźby dachowej. Poza tym na rozpiętości [...] m zdemontował część narożnika budynku poprzez odcięcie krokwi i usunięcie pokrycia dachowego. Roboty te nie zmieniły dotychczasowej linii kalenicy obu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. W dniu [...].08.1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. [...] postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez T. S. przy przebudowie budynku, ze względu na brak pozwolenia na budowę oraz wykroczenie poza roboty zgłoszone w Urzędzie jako remont budynku. W dniu [...] 1.09.1999 r. K. i T. S. złożyli wniosek do Urzędu Miejskiego w S. o pozwolenie na przebudowę poddasza istniejącego budynku mieszkalnego. W decyzji nr [...] z dnia [...].10.1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonywanych przy przebudowie przedmiotowego budynku należy w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M., dokumentację inwentaryzacyjno-projektową w/w budynku zawierającą: ocenę techniczną stanu technicznego wykonanych elementów konstrukcyjnych dokonanej rozbudowy oraz budynku istniejącego; sposobu zabezpieczenia przed zaciekaniem, zróżnicowanych wysokościami, ściany dzielącej budynki mieszkalne; zakres robót budowlanych pozostałych do wykonania; projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej odbitce mapy zasadniczej do celów projektowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].03.2000 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pracownicy PINB w M. w dniu [...].05.2000 r. dokonali kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości i ustalili, iż "na działce nr ew. [...] została wykonana nadbudowa budynku mieszkalnego. Naroża budynku zostały podniesione ok. [...] m. Na budynku został wykonany dach z desek pokryty papą. Wysokość budynku w kalenicy nie uległa zmianie. Na ścianie szczytowej od strony południowej zamurowano [...] otwory okienne - w parterze i na byłym poddaszu. Od strony wschodniej wykonano nadbudowę na wys. ok. [...] m. pozostawiając [...] otwory okienne. Od strony zachodniej budynek został podniesiony o ok. [...] m. W ścianie pozostawiono [...] otwór okienny. Dach wysunięto od ściany budynku ok. [...] cm. Brak obróbek blacharskich i stolarki okiennej. Decyzją nr [...] z dnia [...].06.2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonanych przy przebudowie przedmiotowego budynku, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, inwestor powinien przedłożyć, dokumentację inwentaryzacyjno-projektową tego budynku zawierającą: ocenę techniczną stanu technicznego wykonanych elementów konstrukcyjnych dokonanej rozbudowy oraz budynku istniejącego; sposób zabezpieczenia przed zaciekaniem, zróżnicowanych wysokościami, ściany dzielącej budynki mieszkalne; zakres robót budowlanych pozostałych do wykonania; projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej odbitce mapy zasadniczej do celów projektowych. W dniu [...].08.2000 r. ponownie dokonano oględzin na przedmiotowej działce. Organ ustalił, że "na przebudowanym poddaszu osadzone są otwory okienne i tynki wewnętrzne w dwóch pokojach, korytarzu i łazience. W czasie oględzin stwierdzono, iż układana jest mozaika, w łazience i WC jest glazura, terakota, instalacja wodnokanalizacyjna i co (w pokojach i łazience), gazowa oraz instalacja elektryczna. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...].08.2000 r. nałożył na inwestora K. i T. S. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki przebudowanej części budynku mieszkalnego polegającej na: przebudowie wewnętrznej ściany poddasza z [...]cm na [...] cm; demontażu [...] warstw bloczków gazobetonowych w północno-zachodnim narożniku poddasza; demontażu części dachu o wymiarach w rzucie [...] m południowo-zachodniego narożnika. Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...].09.2000 r., Burmistrz Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę poddasza mieszkalnego w budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...] według przedłożonego projektu zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odrębnym postępowaniu decyzją nr [...] z dnia [...].07.2002 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].06.2000 r. nr [...] w części dotyczącej umieszczenia w sentencji decyzji nakazu "zatwierdzenia dokumentacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (Wydział Architektury Urzędu Miasta w S." w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2003 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję o rozbiórce z dnia [...].08.2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.10.2004 r. oddalił skargę na kasatoryjną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2003 r. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy zapadła decyzja nr [...] z dnia [...].06.2007 r. Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego. Dokonując analizy stanu sprawy organ II instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...].06.2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. "ustalił" że dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wykonanych przy przebudowie przedmiotowego budynku, należy przedłożyć dokumentację inwentaryzacyjno -projektową budynku. Wobec toczącego się posterowania i wydawania różnych decyzji (w tym rozbiórkowych) następcy prawni T. S. przy piśmie z dnia [...].06.2007 r. przedłożyli uzupełniony projekt budowlany przebudowy poddasza w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...]w S. Organ wskazał, iż należało zastosować przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000. Nr 106. poz. 1126) w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy – "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzją: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Nadto przepis 51 ust. 1 a Prawa budowlanego stanowi, że "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzje o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych". Organ odwoławczy przywołał również stanowisko zawarte w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt 7/IVSA 1485/03 oddalającym skargę J. i A. D. oraz U. i A. B. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Sąd wskazał wówczas, iż zasadnie organ ocenił, że "niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w ramach nadzoru budowlanego jest przede wszystkim ustalenie czy obowiązek wynikający z decyzji PINB w M. z dnia [...].06.2000 r. został wykonany. W przypadku przedłożenia wymaganej dokumentacji należy dokonać oceny jej prawidłowości. Jeżeli spełnia wymagane wymogi wówczas stosownie do brzmienia art. 51 ust. 1a ustawy Prawa budowlane organ I instancji zobowiązany będzie do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót.'' Skoro współwłaścicielki K. S. i J S. przedłożyły stosowne dokumenty (projekt budowlany przebudowy poddasza) to wydaną decyzję na podstawie art. 51 ust 1a organ odwoławczy uznał za prawidłową. Złożona dokumentacja (obejmująca część inwentaryzację wraz z projektem budowlanym poddasza) została wykonana prawidłowo przez osobę uprawnioną. Wykonanie przez inwestora obowiązku, skutkowało tym, że organ nadzoru budowlanego był zobowiązany udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].01.2008 wnieśli J. i A. D. oraz A. i U. B. W skardze podniesli, że decyzja zatwierdziła dokumentację projektową przebudowy budynku mieszkalnego na działce położnej w S. przy ul. [...], która jest niezgodna ze stanem faktycznym. Wiele elementów zatwierdzonej dokumentacji narusza ich prawo własności. Wskazywali, że roboty były prowadzone z ingerencją w ich własność. Decyzje nadzoru budowlanego wydane zostały bez porównania stanu faktycznego z tym, co przedstawiała dokumentacja projektowa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze zarzuty podniesione w skardze uznać należało za nieskuteczne. Na wstępie wskazać trzeba, że podnoszone przez skarżących naruszenie prawa własności poprzez przekroczenie granicy wspólnej nie było przeszkodą do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Także poniesienie zaistnienia szkody na skutek wykonania robót budowanych na poddaszu budynku sąsiedniego nie wpływało na ocenę legalności tego obiektu w zakresie przepisów Prawa budowlanego. Zaistnienie szkody może być bowiem wykazane w postępowaniu cywilnym i w tym trybie również dochodzone może być odszkodowanie z tego tytułu. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga konieczności przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Skoro decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. nakładająca na inwestorów określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 - w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stała się ostateczna (stwierdzenie nieważności dotyczyło jedynie części tej decyzji w zakresie wskazanej tam konieczności zatwierdzenia dokumentacji przez organ architektoniczno-budowlany) to była ona wiążąca dla organów i wywoływała określone skutki prawne. Oznacza to, że po wykonaniu nałożonych obowiązków organ, który je nałożył zobligowany był zgodnie z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych dużo wcześniej postanowieniem w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Fakt, że inwestorzy w sprawie niniejszej wykonali obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. jest niesporny. Niedotrzymanie wskazanego w decyzji terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji przez inwestorów nie mogło być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, skoro wyznaczony przez organ termin miał jedynie charakter procesowy, mógł być ustalony stosownie do okoliczności sprawy, jak też wydłużony na żądanie stron. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie tego terminu, iż obowiązek został wykonany dawało podstawę do legalizacji przebudowy poddasza. Nade wszystko podkreślić trzeba, iż przedmiotowa decyzja jest prawną konsekwencją wcześniejszej decyzji nakładającej na inwestorów określone obowiązki budowlane, które wykonano. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego i na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw" wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. W sprawie nie zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki co wynika także z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.10.2004 r. a poza tym nawet sami skarżący nie domagają się jej. Wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki może być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem a taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. W tej sprawie obowiązkiem organów budowlanych było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Dodatkowo podnieść należy, iż skarżący A. i U. B. jako osoby, które nie wykazały tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej położonej w S. przy ulicy [...], nie mają własnego interesu prawnego (a jedynie faktyczny) do wniesienia skargi i także z tego powodu ich skarga została oddalona. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.).