VII SA/Wa 478/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N.B. i J.B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 2034/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących N. B.i J.B. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 15 grudnia 2022 r. nr 2034/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia N. B. i J. B. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W związku z niewykonaniem przez skarżących obowiązku wskazanego w decyzji PINB z [...] czerwca 2020 r. nr [...] nakazującej rozbiórki organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. Po uprzednim doręczeniu skarżącym w dniu 30 czerwca 2021 r. upomnienia z 23 czerwca 2021 r. nr [...] PINB w dniu 27 września 2021 r. doręczył zobowiązanym tytuły wykonawcze z 20 września 2021 r. nr [...] czym wszczęto postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Skarżący pismem z 4 października 2021 r. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na wątpliwości co do prawomocności wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1991/20) oddalającego skargę na decyzję MWINB z 9 września 2020 r. nr 1040/2020, którą utrzymano w mocy egzekwowaną decyzję organu powiatowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. PINB postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...] oddalił ww. zarzut. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymano w mocy ww. postanowienie organu I instancji. PINB 20 lipca 2022 r. dokonał kolejnych czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w W. podczas których stwierdził, że nakaz określony w decyzji nie został wykonany. Wobec powyższego PINB postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...] nałożył na skarżących grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r. nr [...] nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji murowanej, o wymiarach zewnętrznych 3,48 m x 5,90 m na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Zażalenie na ww. postanowienie PINB z [...] lipca 2022 r. w ustawowym terminie złożyli skarżący. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. Przytoczył art. 6 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Wskazał również, że powyższe wynika również z treści zażalenia. Zdaniem organu odwoławczego, PINB miał obowiązek zastosowania wobec zobowiązanych środka egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. Ponadto MWINB przytoczył art. 119 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. i wskazał, że PINB wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...] zastosował się do dyspozycji wskazanych przepisów. Zdaniem MWINB, organ I instancji uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. W ocenie MWINB, przedmiotowa kwota ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Wskazał również, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanych odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Zaznaczył, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. MWINB stwierdził, że wysokość kwoty wypełnia powyższe zadanie. Jednocześnie wskazał, że PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Dalej wskazał, że pomimo faktu, iż decyzja z [...] czerwca 2020 r. nr [...] jest ostateczna zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. Podniósł, że ww. decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Ponadto wskazał, że wyrokiem z 23 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1991/20 WSA w Warszawie oddalił skargę N. B. i J. B. na decyzję MWINB z 9 września 2020 r. nr 1040/2020, którą utrzymano w mocy egzekwowaną decyzję PINB nr [...]. Ponadto wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez WSA ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego wskazał, że nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją, a organ I instancji prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. MWINB jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazał również, że w ramach u.p.e.a. organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Ponadto przytoczył treść uzasadnienia wyroku NSA z 25 lutego 1998 r. (sygn. akt IV SA 2081/97) i wyjaśnił, że dopóki w obiegu prawnym znajduje się ww. ostateczna decyzja organu powiatowego organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Wobec powyższego MWINB stwierdził, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Jest ona ważna i powinna być wykonywana. Adresaci decyzji, którzy nie wykonują jej dyspozycji czynią to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Jednocześnie podkreślił, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym miejscu wskazał, że grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Zaznaczył, że w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Jednocześnie przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 404/16). Zdaniem MWINB zarzuty zawarte w zażaleniu pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie egzekucyjne. Wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany zatem prowadzenie egzekucji jest dopuszczalne. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z u.p.e.a. i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości organu odwoławczego. Wskazał również, że wniesienie skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1991/20) pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W ocenie MWINB ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów p.b. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem MWINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Wskazał, że zarzuty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez PINB rozstrzygnięcia. W związku z powyższym utrzymał w mocy postanowienia PINB z [...] lipca 2022 r. nr [...]. 2. Skargę na ww. postanowienie MWINB z 15 grudnia 2022 r. złożyli skarżący domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji z uwagi na: a) błędne uznanie braku wpływu i pominięcie zgłaszanych zastrzeżeń co do legalności decyzji na podstawie której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie wobec uchylenia wyroku WSA przez NSA w sprawie przywołanej w zażaleniu w ramach postępowania sądowo administracyjnego dotyczącego decyzji legalizacyjnej o nakazanie złożenia dokumentów z 22 marca 2018 r. (toczącej się obecnie przed WSA po uchyleniu wyrokiem z 18 października 2022 r. przez NSA - sygn. akt II OSK 3849/19) oraz dotyczącego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w ramach postępowania egzekucyjnego (toczącej się przed WSA pod sygn. akt VII SA/Wa 378/22); zdaniem skarżących oczywistym jest, iż ww. postępowania mają bezpośredni wpływ na legalność i byt postępowania egzekucyjnego, w szczególności ponowne rozpoznanie w sprawie legalizacyjnej stanowić będzie podstawę do zalegalizowania istniejącego obiektu a tym samym braku podstaw do jego rozbiórki pod karą grzywny; ponadto wskazali, że nie może być dopuszczalna sytuacja procedowania w ramach postępowania egzekucyjnego gdy pierwotne decyzje dot. legalizacji budowy jest prawomocna, a ich uchylenie ma bezsporny wpływ na legalność decyzji rozbiórkowej a tym samym niniejsze postępowanie egzekucyjne; b) pominięcie wskazywanej w zażaleniu sytuacji osobistej skarżących z uwagi na podnoszony: - brak środków na przeprowadzenie rozbiórki i zapłatę grzywny w wyznaczonych terminach z uwagi na utrzymywanie się wyłącznie z emerytur konsumowanych na wydatki na konieczne utrzymanie; - wiek i stan zdrowia skarżących uniemożliwiający im osobiste przeprowadzeni rozbiórki wiaty na dowód czego złożono dokumentację medyczną potwierdzającą brak możliwości fizycznego rozebrania wiaty przez skarżących; są osobami w podeszłym wieku J. B. (92 lata) N. B. (73 lata); są osobami schorowanymi; J. B. choruje bowiem m.in. na Alzhaimera, białaczkę, chorobę skóry; N. B. choruje m.in. na łuszczycowe zapalenie stawów, nadciśnienie; z uwagi na powyższe nie są w stanie wykonać osobiście nałożonych na nich prac rozbiórkowych w zakreślonym terminie; utrzymują się wyłącznie z emerytur które są pochłaniane na bieżące utrzymanie, leczenie, w tym wysokie koszty dostawy gazu, energii; - zmianę przepisów p.b. liberalizujących przepisy odnośnie do budowy wiat po wydaniu ww. decyzji przez PINB; c) brak informacji ze strony organu odwoławczego wobec wniosku zawartego w zażaleniu o udzielenie informacji czy jest możliwe przeprowadzenie legalizacji budowy wiaty przez dokonanie samego zgłoszenia i załączenie rysunku bez decyzji o warunkach zabudowy która dla takich obiektów jak wiata nie jest obecnie wymagana jak pouczono skarżących i co możemy zrobić żeby uniknąć przeprowadzenia rozbiórki czym naruszono art. 10 k.p.a. d) nierozpoznania wniosków skarżących zawartych w zażaleniu: - o wydłużenie terminu do przyszłego roku do końca maja 2023 r. na wykonanie takich prac rozbiórkowych, co pozwoliłoby skarżącym na odłożenie środków i znalezienie ekipy która przeprowadziłaby rozbiórkę; - o zmianę lub uchylenie wydanych decyzji odnośnie przedmiotowej wiaty tj. decyzji PINB w zakresie nakazania rozbiórki (z [...] czerwca 2020 r.) oraz decyzji PINB z [...] marca 2018 r. w zakresie nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów na podstawie prawa budowlanego celem legalizacji budowy wiaty z uwagi na przedłużające się postępowanie sądowoadministracyjne (na etapie składania zażalenia NSA według wiedzy skarżących nie rozpoznał skargi kasacyjnej odnośnie ww. decyzji PINB z 2018 r. obecnie po uchyleniu wyroku przez NSA w ww. sprawie oczekuje na rozpoznanie przed WSA) oraz zmianę p.b. w kierunku liberalizacji przepisów odnośnie budowy wiaty o parametrach jak w niniejszej sprawie i określenie w ramach nowej decyzji nowego terminu na złożenie dokumentów i wyłączenie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy która nie jest wymagana obecnie w celu budowy takiej wiaty, co potwierdził m.in. NSA w uzasadnieniu do przywołanego wyroku z 18 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3849/19; ponadto działka na której wybudowano wiatę w dacie wydania decyzji rozbiórkowej była działką o przeznaczeniu na budowę, znajdowały się na niej inne obiekty budowlane co całkowicie zostało pominięte przy wydawaniu ww. decyzji; - o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia przywołanych w zażaleniu postępowań sądowo administracyjnych oraz do czasu rozpoznania zawartego w zażaleniu ww. wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji PINB w zakresie nakazania rozbiórki (z [...] czerwca 2020 r.) oraz decyzji PINB z [...] marca 2018 r. w zakresie nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów; - o uchylenie tytułu wykonawczego z 20 września 2021 r. W związku z powyższym zadaniem skarżących naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego odnośnie nieuwzględnienia słusznego interesu stron, przeprowadzenia wnikliwie postępowania o czym świadczą ww. pominięte wnioski czym naruszono art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Ponadto skarżący wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowań sądowoadministracyjnych oraz ww. rozpoznania wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji oraz wniosku o uchylenie tytułu wykonawczego z [...] września 2021 r. nr PINB [...]. Jednocześnie wnieśli o przekazania ww. wniosków zawartych w zażaleniu do odrębnych postępowań. 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów nakładających na skarżących grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] czerwca 2020 r. nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji murowanej, o wymiarach zewnętrznych 3,48 m x 5,90 m na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., w sytuacji gdy: a) decyzja "rozbiórkowa" znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna, podlega wykonaniu w całości, nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej; b) sądy administracyjne uchyliły rozstrzygnięcia organów nakładające na skarżących obwiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanej przedmiotowej wiaty. Inaczej mówiąc, w obrocie prawnym znajduje się tzw. decyzja rozbiórkowa ale wcześniejsze rozstrzygnięcia organów, które stały się podstawą takiej decyzji (tj. postanowienia nakładające obwiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów dotyczących przedmiotowej wiaty) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i organy ponownie te kwestie analizują (nie wydano dotąd rozstrzygnięć). Zatem powstaje pytanie, czy zasadne (tj. czy nie jest przedwczesne) jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki wiaty w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nakładającego na skarżących obwiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanej przedmiotowej wiaty. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na zasadnicze okoliczności faktyczne i prawne mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Po pierwsze – podstawą tzw. decyzji rozbiórkowej były wcześniejsze rozstrzygnięcia organów, w których nakazano skarżącym obwiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanej przedmiotowej wiaty. Wskazać należ na to, że: a) postanowieniem z 23 maja 2018 r. nr 969/18 MWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2018 r. nakładające na skarżących obwiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanej spornej wiaty murowanej (tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty murowanej, projektu zagospodarowania działki lub terenu; inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej w/w wiaty, zawierającej opinię w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz zawierającej pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane); b) WSA w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1824/18) oddalił skargę na postanowienie MWINB z 23 maja 2018 r.; c) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 18 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 3849/19) NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania; d) po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie w wyroku z 25 stycznia 2023 r. (sygn. akt VII Sa/Wa 2507/22) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; e) w uzasadnieniu wyroku WSA wskazał na konkretne wytyczne, którymi powinny kierować się organy administracyjne ponownie rozpatrujące sprawę: - organy powinny "(...) ustalić jakie przepisy powinny mieć zastosowanie do oceny zgodności z prawem budowy wiaty zrealizowanej w 1998 r."; - "(...) w dacie dokonania samowoli budowlanej art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. przewidywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. (...) Z kolei powołany w dalszej części uzasadnienia Sądu I instancji art. 29 ust. 1 pkt 2c został wprowadzony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133 z późn. zm.). (...) Żaden z tych przepisów nie mógł zatem stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem budowy zrealizowanej w 1998 r."; - "(...) organy nie dokonały oceny legalności budowy w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy wiaty". Po drugie – rację mają organy, że rozpatrując niniejszą sprawę tylko w kontekście tzw. decyzji rozbiórkowej, decyzja ta jest ostateczna a zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, gdyż: - decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości; nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej; - prawomocnym wyrokiem z 23 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1991/20) WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję MWINB Nr 1040/2020 z 9 września 2020 r. którą utrzymano w mocy egzekwowaną decyzję PINB. Po trzecie – w niniejszej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z 31 maja 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 378/22) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddalił skargę a postanowieniem z 19 października 2022 r. NSA po rozpoznaniu 19 października 2022 r. wniosku skarżących o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wykonalności zaskarżonych postanowień organu I i II instancji w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie MWINB z 17 grudnia 2021 r. nr 1968/2021 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym - oddalił wniosek. 3. Biorąc pod uwagę powyżej wskazane rozstrzygnięcia organów oraz sądów administracyjnych można wskazać na kilka zasadniczych wniosków mających zasadnicze znaczenie dla uzasadnienia uchylenia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji. Po pierwsze - grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 §1 u.p.e.a.). Co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 25 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1497/19). Okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on badać zasadności lub wadliwości decyzji lub postanowienia będących podstawą egzekucji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 35/21). Nie oznacza to jednak, że organy nie powinny całej sprawy związanej z rozbiórką spornej wiaty i w konsekwencji nałożeniem grzywny w celu przymuszenia traktować w sposób kompleksowy, tzn. z uwzględnieniem innych zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Po drugie – z odpowiedzi na skargę wynika również to, że MWINB w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z 23 lutego 2023 r., znak: [...], [...] wstrzymał prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie do dnia 23 lutego 2024 r. W przypadku powstania określonych zagrożeń lub niebezpieczeństw związanych z nieprawidłowym wykonywaniem treści decyzji zobowiązany lub inne zainteresowane podmioty mają możliwość występowania do właściwych organów o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, postępowania egzekucyjnego lub egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1369/18). Wstrzymanie egzekucji zależy zatem od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Z art. 1a pkt 16 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego to "(...) wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych". Zatem w niniejszej sprawie organy były w pełni świadome skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej powstałej w niniejszej sprawie oraz różnych rozstrzygnięć w sprawie. Po trzecie – nie ulega wątpliwości Sądu, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygniecie (nałożenie grzywny w celu przymuszenia) jest prostą konsekwencją ostatecznej "decyzji rozbiórkowej". Z kolej owa "decyzja rozbiórkowa" jest skutkiem nieprzedłożenia w terminie tzw. dokumentów legalizacyjnych. Jednak należy podkreślić, że rozstrzygnięcie to (tzn. decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia dokumentów) została wyeliminowana z obrotu prawnego i jest w trakcie ponownego procedowania przez organy administracyjne. Zatem należy zauważyć, że tzw. decyzja rozbiórkowa wydana w wyniku nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych nie ma obecnie umocowania w pierwotnej decyzji administracyjnej. Oczywiście Sąd nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ale nie ulega wątpliwości, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji rozbiórkowej w tak ukształtowanej sytuacji prawnej i faktycznej może budzić zasadnicze wątpliwości. Po czwarte – należy wskazać, że u.p.e.a. przewiduje możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 6 grudnia 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 339/96 oraz R. Hauser, Z. Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz 2003, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 140). Art. 56 u.p.e.a. zawiera przesłanki zawieszenia, pośród których można wskazać przynajmniej dwie, które mogłyby zostać zastosowane w niniejszej sprawie. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej (art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie MWINB postanowieniem Nr 298/2023 z 23 lutego 2023 r. wstrzymał prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie do dnia 23 lutego 2024 r. Zatem organ w konsekwencji powinien również zawiesić niniejsze postępowanie, zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż w razie wstrzymania wykonania obowiązku postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu. Dodatkowo należy wskazać, że z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części na żądanie wierzyciela. Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Jej istota polega na przerwaniu na czas określony biegu tego postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzi zatem do braku możliwości podejmowania czynności egzekucyjnych. W trakcie zawieszenia postępowania organ egzekucyjny nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. Trwający stan zawieszenia postępowania obliguje organy do powstrzymania się przed podejmowaniem jakichkolwiek - poza wyraźnie przewidzianymi w ustawie - działań, do czasu podjęcia postępowania. Istota zawieszenia postępowania egzekucyjnego wyraża się bowiem w tym, że w czasie zawieszenia organ egzekucyjny w zasadzie "nie działa", choć art. 58 § 2 u.p.e.a. dopuszcza możliwość uchylania, pod określonymi warunkami, czynności egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 539/19). 4. Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagą skomplikowany stan prawny i faktyczny sprawy, w szczególności ponowne rozpoznawanie przez organy administracyjne kwestii oceny legalności budowy wiaty w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej budowy, należało uchylić rozstrzygniecie organu II instancji. W ocenie Sądu, organ II instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania egzekucyjnego właśnie ze względu na toczące się postępowania administracyjne w niniejszej sprawie, które mają zasadnicze znaczenia dla ostatecznego bytu prawnego "decyzji rozbiórkowej" a w konsekwencji również na orzeczenie nakładające grzywnę w celu przymuszenia dokonania takiej rozbiórki. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego wiąże się z wystąpieniem okoliczności uzasadniających czasową przerwę w jego prowadzeniu. Wskazana przez Sąd okoliczność niewątpliwie jest kluczowa dla sprawy. Sąd w niniejszej sprawie uchylił postanowienie organu II instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Organ II instancji powinien bowiem zawiesić postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie do czasu ostatecznych rozstrzygnięć organów wydanych w sprawie uchylonej wyrokiem WSA w Warszawie z 25 stycznia 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2507/22), tym bardziej, że decyzja organu II instancji została wydana w dniu 15 grudnia 2022 r. a wyrok NSA (sygn. akt II OSK 3849/19) uchylający wcześniejszy wyrok WSA – w dniu 18 października 2022 r. a więc prawie dwa miesiące wcześniej. Zatem organ II instancji znając rozstrzygniecie NSA w tej sprawie jedynie wstrzymał prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie do dnia 23 lutego 2023 r. jednak nie zawieszając go. Takie postępowanie organu należało uznać za jedynie częściowo zasadne (czasowe wstrzymanie postępowania egzekucyjnego). Naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy było jednak niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów u.p.e.a. wskazujących na zawieszenie postępowania egzekucyjnego (art. 56 u.p.e.a.). Organy są zobowiązane orzekać uwzględniając stan prawny z daty wydania decyzji, co wynika wprost z art. 6 k.p.a., jak i przede wszystkim art. 7 Konstytucji (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1019/19). Konsekwencją takiego postępowania organów mogłoby być to, że skarżący ponosiliby koszty grzywny w celu przymuszenia lub koszty dodatkowe np. późniejszego wykonania zastępczego w sytuacji, gdy nie została w sposób dostateczny wyjaśniona kwestia kluczowa dla sprawy – ocena legalności budowy w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy wiaty, czyli w roku 1998. Jedną ze składowych zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania obywatela do państwa, wyrażająca się również w możności oczekiwania przez obywatela, aby organy państwa prawidłowo stosowały obowiązujące przepisy prawa, skoro zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok SN z 5 października 2023 r., sygn. akt II NSNc 140/23). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił postanowienie organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.