VII SA/Wa 479/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 479/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w własnej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowaną decyzję z dnia [...] marca 2005 r., wydał w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt: 7/IV SA 3830/03. Orzekając wówczas jako organ II instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nakazującej W. K. rozbiórkę stanu zerowego budynku mieszkalnego, basenu kąpielowego, oczka wodnego i kortu tenisowego oraz doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego, jaki istniał przed podjęciem robót budowlanych. Decyzja z dnia [...] marca 2005 r. została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 730/05, oddalił skargę W. K. Zdaniem organu, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji w tym stanie faktycznym, należało w oparciu o przepis art. 157 § 3 kpa orzec o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. z przyczyn przedmiotowych. Organ stwierdził bowiem, że jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd i stanowi to negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania o przedmiotowym charakterze. Poza tym organ wskazał, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę czy nie jest to rozstrzygnięcie dotknięte wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późno zm.), Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] marca 2005 r. to tym samym uznał, iż nie jest ono dotknięte tego typu wadą. Z kolei, zgodnie z art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej. Oznacza to, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone w trybie określonym prawem. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne jest więc prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji, która była kontrolowana przez sąd administracyjny i którą ten sąd uznał za zgodną z prawem byłoby podważaniem prawidłowości wyroku w sposób nie przewidziany prawem. Wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych do uchylenia decyzji wadliwych wówczas gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w toku rozpoznawania skargi. Skoro zatem, żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczyłoby sprawy badanej już przez Sąd Administracyjny ( decyzji z dnia [...] marca 2005 r.) , to w istocie dokonano już oceny sytuacji faktycznej, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego w tym zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W. K. wskazując, że w dniu [...] listopada 2006 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. , którą organ orzekając w trybie nieważnościowym uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., nakazującej W. K. rozbiórkę stanu zerowego budynku mieszkalnego i innych obiektów na działce. Odwołujący się wskazał, że decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 6, 7, 8 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględnienia słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz zapoznania się z zebranym materiałem. Jednocześnie sformułował zarzuty z których wynikało, iż wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] października 1996 r., oraz Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nakazującej W. K. rozbiórkę stanu zerowego budynku mieszkalnego, basenu kąpielowego, oczka wodnego i kortu tenisowego było rażąco wadliwe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie spawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponowił argumentację o związaniu orzeczeniem sądu administracyjnego z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie VII SA /Wa 730/05 oddalającego skargę. Żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczyło sprawy badanej już przez Sąd Administracyjny a wydany wyrok zamknął organowi administracji drogę do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w tym orzeczeniu. Stwierdzenie nieważności decyzji, która była kontrolowana przez sąd administracyjny i którą ten sąd uznał za zgodną z prawem byłoby podważaniem prawidłowości wyroku. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. złożył W. K. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. gdyż jego zdaniem zawiera wadę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Nadto skarżący podniósł, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się ze zebranym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się w tym zakresie (art. 10 § 1 kpa). Wskazał, że wszystkie decyzje administracyjne wydane na przestrzeni kilku lat były zaskarżane przez G. S. zamieszkałą w S. , która nie jest jego sąsiadem i tym samym stroną w postępowaniu. Bezpośrednio z jego działką graniczy bowiem działka oznaczona numerem [...] stanowiąca własność B. i A. W. Nadto, że sprawy sądowo-administracyjne rozpatrywane są ciągle przez tego samego sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku – A. S., a dotychczasowe wnioski o wyłączenie tego sędziego nie dały żadnego rezultatu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie uwzględnił, że postępowanie zakończone decyzją rozbiórkową zostało wszczęta w roku 1994 r. i toczyło się w trybie art. 36 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane. Zważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ art. 157 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zatem wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999 r., IV SA 1400/97, a także z dnia 25 listopada 2003 r, I SA 694/02 - niepubl.). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył powyższą zasadę, ponieważ jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego wobec własnej decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 2005r. przyjął fakt związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny z dnia 23 marca 2006r. którym oddalono skargę W. K., potwierdzając tym samym jej prawidłowość i brak przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, które sąd bierze pod uwagę z urzędu. Tym samym organ wdał się w problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jak również poprzedzająca ją decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ul. [...] W. z dnia [...] grudnia 2006 r. podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają art. 157 § 3 kpa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c , art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.