VII SA/Wa 479/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylająca -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [....] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. nr [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji. Powyżej podaną decyzją z [...] lipca 2007 r. Prezydent [...] -po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] Spółki z o.o. w [...]- zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, lokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] -po rozpatrzeniu odwołania Z. K. oraz T. i B. P. od powyższego rozstrzygnięcia- ww. decyzję Prezydenta [...] utrzymał w mocy. Wskazana decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 196/08 skargę tę odrzucił. Następnie, pismem z 8 sierpnia 2008 r. Z. K. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż należąca do niego nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę z [...] lipca 2007 r. i podniósł, iż pozwolenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał przede wszystkim, że kwestionowane przez niego pozwolenie na budowę jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że teren inwestycji przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne, a nie budownictwo wielorodzinne, które to ma być realizowane na podstawie tego pozwolenia i -po drugie- z uwagi na to, iż inwestor nie dopełnił obowiązku całościowego opracowania projektu zagospodarowania terenu. Dalej, Z. K. podniósł, iż inwestor nie przedstawił wraz z projektem budowlanym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał też, że realizowana inwestycja na podstawie ww. pozwolenia na budowę nie posiada dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji stwierdził, iż pozwolenie na budowę z [...] lipca 2007 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa budowlanego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 11 maja 2009 r., sprostowanym pismem z 18 maja 2009 r., Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie Z. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. W piśmie z 19 maja 2009 r., na skutek otrzymania ww. informacji, swoje stanowisko w sprawie przedstawiła Spółka [...]. Wniosła ona o nieuwzględnienie stanowiska wnioskodawcy, odnosząc się jednocześnie do konkretnych zarzutów postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym, w dniu [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [....] wydał decyzję, którą na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał, iż kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stwierdził przy tym m.in., iż inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), tj. do wniosku załączył projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, tak dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dostępu do nieruchomości. W dniu 30 czerwca 2009 r. Z. K. złożył odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...]. czerwca 2009 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W złożonym środku odwoławczym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że skoro decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...], to właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Wojewoda [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – Z. K. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy wprawdzie uchylił zaskarżoną decyzję, ale też w istocie umarzając postępowanie zakwestionował możliwość ubiegania się przez skarżącego o wydanie decyzji w sprawie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności. Zaznaczył jednocześnie, że żądał stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] i, że wniosek nie obejmował decyzji Wojewody [...]. Zarzucił, że organ II instancji -by uniemożliwić rozpoznanie merytoryczne wniosku- użył argumentów proceduralnych, nie analizując dostatecznie treści złożonego wniosku. Dalej, skarżący za wadliwe uznał umorzenie postępowania w I instancji. Umorzenie postępowania może mieć miejsce, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a w jego ocenie taka sytuacja nie zachodziła w niniejszym przypadku. Zauważył przy tym, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności nie został rozstrzygnięty co do istoty i nie stracił swojej aktualności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ dodał, że pismem z 23 grudnia 2009 r. -zgodnie z właściwością- zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. na żądanie skarżącego, a następnie w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2009 r. mająca charakter formalny. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazła druga część tego przepisu, na podstawie której organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej kończącej rozpatrzenie sprawy. W tym miejscy zaznaczyć należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, którego przedmiotem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji wydanej w I instancji. Cytowany powyżej przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. pozwala organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji. Sytuacja taka może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 7, str. 605). Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Badając sprawę, na skutek wniesionego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. nie powinno w I instancji toczyć się przed Wojewodą [...], albowiem organ ten na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. nie był właściwy do działania w sprawie, a następnie wydania orzeczenia. -Dostrzegając powyższe przede wszystkim wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że Wojewoda [...] z naruszeniem właściwości orzekał w I instancji, zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Organ odwoławczy uznając, iż organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, obowiązany jest bowiem uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie przed tym organem, a następnie przekazać sprawę do załatwienia organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania w tym przypadku polega na tym, iż nie ma podstaw prawnych do prowadzenia sprawy administracyjnej przed tym konkretnym organem (jako niewłaściwym do jej załatwienia). Podkreślić przy tym trzeba, iż organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego (uchwała SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, tak w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63), jak również w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań (art. 19 k.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). -Następnie wskazać trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przyjął w sprawie, iż Wojewoda [...] nie był właściwy do prowadzenia postępowanie w I instancji i wydania decyzji kończącej ten etap postępowania. Postępowanie prowadzone było na żądanie skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosując wskazany przepis w niniejszej sprawie należało mieć na względzie, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. została zaskarżona i decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. utrzymana w mocy. Z tego też powodu należało przyjąć, iż właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. jest organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym, tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W istocie bowiem sprawa winna sprowadzać się do badania ważności decyzji wydanej w II instancji, a to oznacza, że organem właściwym do jej rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym. Przy czym zauważyć trzeba, że wada powodująca nieważność decyzji może tkwić w decyzji organu pierwszej instancji, a wówczas uzasadnione będzie stwierdzenie nieważności nie tylko tej decyzji, ale także decyzji organu odwoławczego co najmniej z tego powodu, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. W wyroku z 10 stycznia 2001 r. (sygn. akt I SA 1790/99, Lex nr 51478), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, wprawdzie wniosek skarżącego w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności został tak sformułowany, że wskazywał tylko na decyzję Prezydenta [...], to jednak okoliczność, iż ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nie mogła być pominięta. W przypadku bowiem, gdy sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją organu II instancji, nie ma podstawy prawnej do orzekania jedynie o zgodności ważności decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok NSA z 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 633/00, lex nr 56306). Tym samym uprawnione jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż Wojewoda [...] nie był właściwy do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, skoro orzekał w postępowaniu zwykłym (którego to wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy), jako organ odwoławczy. Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okolicznościach sprawy jest zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając (słusznie), iż Wojewoda [...] z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a. wydał decyzję w I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją własną tego organu, nie mógł orzec merytorycznie (tj. co do ważności decyzji) i musiał ograniczyć się do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Wydanie takiej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie oznacza jednak, iż żądanie skarżącego z [...] sierpnia 2008 r. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2007 r. ma pozostać niezałatwione. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, pismem z 23 grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...], a następnie w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję w tej sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ani nie odmówił przymiotu strony skarżącemu, ani też nie można mu postawić skutecznego zarzutu, iż jego zamiarem było uniemożliwienie merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2008 r. Stwierdzając, iż Wojewoda [...] był niewłaściwy do wydania decyzji w I instancji, obowiązany był on orzec kasacyjne celem zakończenia postępowania przed tym organem. W tym przypadku tylko takie orzeczenie mogło być przez ten organ odwoławczy wydane. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.