VII SA/Wa 480/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 480/17 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] odmówił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na terenie zabytkowego parku w miejscowości [...], gm. [...], dz. nr ewid.[...]. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie dokumentacji załączonej do wniosku tj. opracowaniu pt: Określenie stanu zachowania zabytku - budynku mieszkalnego. Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego. [...] (dz. nr [...]), przygotowanym przez mgr inż. [...] oraz oględzinach obiektu, które odbyły się w dniach 8 stycznia 2016 r. oraz 12 sierpnia 2016 r. Ocenił, że budynek zachował harmonijną zwartą formę bryły z charakterystycznym czterospadowym stromym dachem, z facjatami, lukarnami i gankami - werandami oraz skromnym detalem elewacyjnym. Zauważył, że jest wartościowym architektonicznie przykładem zabudowy przedwojennej związanej z funkcjonowaniem lasów państwowych. Ponadto stwierdził, że rozebranie obiektu spowodowałoby istotny uszczerbek dla chronionego, zabytkowego układu założenia parkowego poprzez utratę budynku o znaczących walorach architektonicznych, będącego świadkiem tradycyjnego zagospodarowania osad leśnych. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdził, że stan zachowania poszczególnych elementów jest dużo lepszy niż opisany w opracowaniu przedstawionym przez stronę, lub trudny do jednoznacznej oceny, bez wykonania dodatkowych odkrywek i rozpoznania. Ponadto ocenił, że głównym powodem planowanej przez wnioskodawcę rozbiórki budynku jest brak, po jego stronie, potrzeb użytkowych tego obiektu, o czym przedstawiciele Nadleśnictwa poinformowali w trakcie oględzin i co wskazano w protokole z oględzin. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], z siedzibą w [...] złożyło odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ II instancji w sposób ogólny stwierdził, że przedstawiona przez stronę ocena stanu technicznego obiektu została opracowana bez należycie szczegółowego rozpoznania budynku lub jest obarczona błędami, bowiem dwukrotne oględziny obiektu wykazały, że jego stan jest dużo lepszy niż opisany w przedstawionym przez wnioskodawcę opracowaniu i nadaje się do podjęcia prac remontowych. Ocenił również, nie przedstawiając jednocześnie pełnej analizy swojego stanowiska, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uczynił zadość wskazanym wymaganiom dotyczącym rzetelnej oceny materiału dowodowego sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenia zarówno w protokołach z dwukrotnie przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości, w dniach 8 stycznia 2016 r. oraz 12 sierpnia 2016 r. jak i w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaniechawszy analizy ekspertyzy przedstawionej przez Nadleśnictwo, podzielił zdanie organu I instancji, że w sprawie nie został przedstawiony wiarygodny dowód świadczący o braku możliwości przeprowadzenia remontu omawianego historycznego budynku. Ponadto wątpliwości Ministra, co do wiarygodności wniosków strony zrodziły okoliczności wynikające z materiału dowodowego sprawy, a mianowicie, że o rozbiórce budynku zadecydowano z uwagi na brak potrzeb użytkowych dysponenta obiektu oraz ze względu na nieuzasadnione wg strony koszty remontu. Organ II instancji podkreślił, że sprawa kosztów remontu obiektu pozostaje, bez wpływu na ocenę merytorycznej zasadności odmowy pozwolenia na rozbiórkę tego budynku. Pismem z dnia 30 stycznia 2017r. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie dokładnego ustalenia stanu wszystkich istotnych elementów budynku, wskazania stopnia zużycia poszczególnych elementów i wpływu zniszczonych lub zużytych elementów konstrukcyjnych budynku na całościowy stan konstrukcji oraz brak powołania biegłego dla oceny stanu elementów konstrukcyjnych budynku, b) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dowodów, a w szczególności błędną ocenę "Projektu rozbiórki budynku mieszkalnego. [...]", opracowanego przez mgr inż. [...] w grudniu 2015r., prowadzącą do przyjęcia, iż wątpliwe wydaje się oszacowanie zużycia poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku oraz bezkrytyczne uwzględnienie protokołu z oględzin nieruchomości w przypadku, gdy treść tegoż protokołu nie ukazuje rzeczywistego stanu budynku i posiada liczne sprzeczności, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż ogólny stan zachowania budynku wykazuje znacznie mniejsze aniżeli 80- 100% zużycie oraz jedynie miejscowo wykazuje zawilgocenia, czy też ogniska korozji biologicznej, podczas gdy stan techniczny budynku uniemożliwia dalszy jego remont i uzasadnia w pełni rozbiórkę budynku. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016r., znak: [...] ewentualnie o uchylenie w całości skarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016r., znak: [...] oraz decyzji Kierownika Delegatury w [...], działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2016r., nr [...], oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono argument naruszenia prawem chronionych interesów wnioskodawcy, zarzucono brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu sporządzenia opinii zawierającej ocenę stanu poszczególnych elementów konstrukcji budynku i ich wpływu na celowość rozbiórki budynku lub możliwość jego remontu ze wskazaniem zakresu prac koniecznych do przeprowadzenia. Zdaniem Skarżącego wydana decyzja nie wyjaśnia najważniejszych kwestii sprawy związanych z ostateczną oceną stanu budynku, albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ustalił procentowego stopnia zużycia poszczególnych elementów budynku, ani nawet ogólnego stopnia zużycia całego budynku. Ponadto skarżący twierdzi, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zbagatelizował istotne uszkodzenia budynku takie, jak przeciekający dach, całkowite zniszczenie podłóg, ugięcie stropu w jednym z pomieszczeń, znaczne ubytki tynku w ścianie działowej, zły stan podstawy ganku, zniszczenia oszalowania zewnętrznego oraz ogólne znaczne zawilgocenie praktycznie wszystkich elementów, a w szczególności ścian fundamentowych i ścian piwnic. W ocenie Skarżącego stan faktyczny sprawy jest niekompletny i posiada szereg wewnętrznych sprzeczności, sprawiających, iż wydana decyzja jest dla niego krzywdząca. Zakres nieścisłości i charakter techniczny niezbędnych informacji sprawiają, iż zasadnym na etapie postępowania odwoławczego było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który odniósłby się w sposób fachowy do sporządzonej ekspertyzy, protokołów z oględzin i ocenił stan budynku, poczynając od stanu poszczególnych jego elementów konstrukcyjnych, a kończąc na ocenie budynku, jako całości. Ponadto Skarżący zakwestionował ocenę dokonaną przez organ administracyjny wskazując, że nie polegała ona na wszechstronnym i swobodnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, lecz na nadaniu szczególnego waloru oględzinom przeprowadzonym przez organ administracyjny I instancji oraz protokołu z tychże oględzin, przy jednoczesnym pominięciu waloru ekspertyzy technicznej mgr inż. [...]. Dla Skarżącego ocena "Projektu rozbiórki budynku mieszkalnego. [...]" dokonana przez organ nosi znamiona dowolności. W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [...], działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2016 r., odmawiającą Skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na terenie zabytkowego parku w miejscowości [...]. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca dołączył do złożonego przez siebie wniosku o rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem postępowania, ekspertyzę techniczną budynku sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę fachową w tym zakresie - mgr inż. [...]. Wydając decyzje odmowne, organy administracji przeciwstawiły przedstawiony przez Nadleśnictwo dowód, dowodowi z oględzin, które zostały przeprowadzone w dniach 12.08.2015r. oraz 8.01.2016r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawana są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach wydawane jest stosowne pozwolenie, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest także jasność, spójność i rzeczowość argumentacji przytoczonej w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Sąd stwierdza, że organy wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób niewystarczający, a sformułowana przez nie ocena nosi cechy dowolności. Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków, co do zasady, samodzielnie - jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Ocena ta nie została jednak wyczerpująco uzasadniona z powołaniem się na argumenty, które podlegają weryfikacji przez sąd. Sąd podziela zarzuty skargi, że organy administracji wydając kwestionowaną przez Skarżące Nadleśnictwo decyzję naruszyły przepisy postępowania tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzono ustaleń niezbędnych do opisania stanu wszystkich istotnych elementów budynku, wskazania stopnia ich zużycia lub zniszczenia a także wpływu zniszczonych lub zużytych elementów konstrukcyjnych budynku na całościowy stan konstrukcji. Dysponując opinią inż. [...] stanowiącą fachową ekspertyzę techniczną budynku i zawierającą opis stanu poszczególnych elementów konstrukcyjnych organy nie zaprezentowały własnej argumentacji kwestionującej poszczególne jej fragmenty. Jedynie ogólnie przedstawiły swoje negatywne stanowisko co do jej treści a także zaniechały powołania biegłego, któremu nie zleciły dokonania własnej, bezstronnej oceny stanu przedmiotowych elementów konstrukcyjnych i ich wpływu na ocenę ewentualnej celowości lub braku celowość rozbiórki budynku lub możliwości jego remontu ze wskazaniem zakresu prac koniecznych do przeprowadzenia. Tym samym Sąd podziela pogląd Skarżącego, że w sprawie niniejszej organy nie wyjaśniły jej w sposób wszechstronny i nie rozpatrzyły wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w istocie nie ustalił procentowego stopnia zużycia poszczególnych elementów budynku, ani nawet ogólnego stopnia zużycia całego budynku. Zamiast konkretnych ocen technicznych organ zawarł w uzasadnieniu decyzji cały szereg uwag o charakterze nieostrym, które stwierdzają np., że : "stan techniczny omawianego budynku można określić jako zły, chociaż nie w tak dużym stopniu jakby wskazywał na to przedstawiony przez wnioskodawcę Projekt", "ogólny stan zachowania jest dużo lepszy niż w ww. opracowaniu przygotowanym na zlecenie inwestora ", "wątpliwe wydaje się oszacowanie zużycia poszczególnych elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku od 80% do 100%.". Sad podkreśla, że ich ocenna treść wymyka się niezbędnej kontroli i weryfikacji. Uzasadnienie decyzji nie zawiera konkretnych twierdzeń pozwalających na logicznie i obiektywne zakwestionowanie ustaleń mgr inż. [...], przez co nosi znamiona dowolności, a treść protokołu z oględzin nieruchomości nie ukazuje rzeczywistego stanu budynku. Tym samym za trafny należy uznać zarzut skargi, że ocena dokonana przez Ministra nie polegała na wszechstronnym i swobodnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, lecz nadaniu szczególnego waloru oględzinom przeprowadzonym przez organ administracyjny I instancji oraz protokołu z tychże oględzin, przy jednoczesnej dezawuacji ekspertyzy technicznej mgr inż. [...]. Wskazane oceny prowadzą do wniosku, że wydając zaskarżoną decyzję organy administracji uchybiły treści art.7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, po czym dokonały jego niepełnej analizy. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera treści, które nie poddają się analizie i weryfikacji. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej argumentację. Przeprowadzą wnikliwe postępowanie wyjaśniające zakończone ustaleniem jednoznacznego stanu faktycznego sprawy, w oparciu o który wydadzą decyzję rozpoznającą wniosek Skarżącego Nadleśnictwa. Mając powyższe na uwadze Sąd, podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c art. 200 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.