VII SA/Wa 481/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały zakresu dróg powiatowych skargę oddala Zaskarżoną uchwałą nr [...] Rada Powiatu W. w dniu [...] uchyliła uchwałę nr [...] tego organu z dnia [...] w sprawie zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg powiatowych. W ocenie organu nadzoru Wojewody [...] Rada Powiatu W. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 10 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Organ dokonał bowiem pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do dróg nowej kategorii. Nie zachowano także właściwego trybu do zaliczenia drogi do określonej kategorii ze względu na brak porozumienia z zarządem województwa [...], nie zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast, gmin), na obszarze których przebiega droga oraz zarządów sąsiednich powiatów. Skarżący wskazał, że uchylona uchwała z dnia [...] miała charakter deklaratoryjny i nie miała ona żadnego znaczenia dla statusu dróg, gdyż z mocy ustawy drogi te zostały zaliczone do dróg powiatowych. Mianowicie na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 Nr 133 poz. 872) z dniem 1 stycznia 1999 dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w ust. 1 stały się drogami powiatowymi. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. wniosła o jej oddalenie, nie kwestionując powyższego twierdzenia. Rada przyznała, że skoro zaliczenie do dróg powiatowych nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to uchwała z dnia [...] miała jedynie charakter deklaracyjny, a jej załącznik był jedynie wykazem (spisem) dróg powiatowych. Uchwała z dnia [...] stanowiąca akt prawa miejscowego naruszała interes prawny Gminy K., która jest podmiotem administrującym drogami publicznymi i z tego względu 17 marca 2009 r., Gmina K. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie tej uchwały. Stosownie do § 2 uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Zapis ten w sposób istotny naruszał stosowne przepisy stanowiące, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 578 z 1998, poz. 91) obowiązujący w dacie podjęcia uchwały z [...] nakładał bowiem - obowiązek ogłoszenia uchwały w dzienniku Urzędowym Województwa, a także określał termin jej wejścia w życie tj. 14 dni od dnia ogłoszenia. W wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa wystosowanego przez gminę K., Rada Powiatu W. podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...] w dniu [..]. Rada Powiatu stanęła na stanowisku, że wprawdzie uchwała z dnia [...] wobec jej nie opublikowania nie weszła w życie, jednak pozostawała w obrocie prawnym i winna być wyeliminowana gdyż istotnie naruszała prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wskazany w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 poz. 1270), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga została oddalona bowiem nie jest zasadna. Skarżący Wojewoda [...] zarzucił przedmiotowej uchwale Rady Powiatu W. z dnia [...], w sprawie uchylenia uchwały z zakresu dróg powiatowych, że pozbawiła ona drogi dotychczasowej kategorii, bez jednoczesnego zaliczenia ich do dróg nowej kategorii i bez zachowania właściwego trybu postępowania. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem zaskarżona uchwała jedynie uchyliła uchwałę nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...], w sprawie zaliczenia do kategorii i ustaleniu przebiegu dróg powiatowych. Zaskarżona uchwała nie dokonywała żadnych zmian w sprawie kategoryzacji dróg publicznych. Uchwała zobowiązywała jedynie Powiat W. do przygotowania i przedłożenia uchwały w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych. W tej sytuacji zarzut odnośnie pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii, a także zarzut nie zachowania właściwego trybu zaliczenia dróg do określonej kategorii należy uznać za bezprzedmiotowy. Uchwała rady gminy w sprawie zaliczenia dróg do kategorii i ustalenia ich przebiegu jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 91 poz. 578) akty prawa miejscowego z wyjątkiem przepisów porządkowych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego (art. 43 ust. 3 ustawy). Akt prawa miejscowego wchodził zaś w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że ustawa lub przepis powiatowy stanowi inaczej (art. 43 ust. 4 ustawy). Dlatego też ustalenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia jest sprzeczne z prawem. Przepis art. 43 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym może być interpretowany tylko jako upoważnienie do wydłużenia vacatio legis prawa powiatowego, a nie do jego skracania poniżej 14 dni. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w związku z tym wielokrotnie podnoszono, że obowiązywanie prawa niepublikowanego czy obowiązywanie prawa z datą poprzedzającą publikację godzi w zasadę lojalności państwa wobec obywateli, zasadę jawności prawa oraz zasadę zaufania do prawa i pewności prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2000 r., w sprawie II SA 235/00). Tak więc pomimo tego, że uchwała z dnia [...] nie została opublikowana, to jednak została podjęta, stąd uchylenie jej przez zaskarżoną uchwałę było zasadne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.