VII SA/Wa 482/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] , znak: [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej Prawo budowlane) – uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], znak [...] i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu[...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, że roboty budowlane objęte decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...] nie zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, a tym samym nie doszło do wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. W dalszej kolejności wskazał, iż wydał orzeczenie uchylające decyzję organu I –ej instancji - Prezydenta [...], albowiem ten niezasadnie uznając, że nie zachodzą przesłanki do wygaszenia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...], zobowiązany był zakończyć prowadzone postępowanie decyzją odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę a nie – jak to uczynił - decyzją umarzającą postępowanie w w/wym sprawie jako bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Inwestor – współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w [...] E.Z. złożył wniosek o wznowienie robót budowlanych dla realizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, lokalizowanego na terenie dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], Dzielnica [...] w [...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2000 r. nr [...], wydanej z up. Starosty Powiatu [...] na rzecz E. Z. i M. Z. ( obecnie N.). W związku z powyższym, organ prowadzący sprawę zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli celem ustalenia stanu prawnego przedmiotowej budowy. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że doszło do przerwania tych robót na okres dłuższy od 3 lat. W związku z zaistnieniem przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydenta [...] doszło do wygaszenia pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania się E. Z. od tej decyzji, organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż organ I instancji nie ustalił w istocie, czy roboty budowlane zostały przerwane na okres powyżej 3 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając w/wym rozstrzygnięcie za prawidłowe oddalił skargę M. N. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 354/12. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] 1[...] października 2012 r. orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego nie znajdując podstaw do wygaśnięcia decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I –ej instancji. Powyższe orzeczenie zaskarżone zostało do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez organ II –ej instancji, a także w razie wątpliwości – przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Realizując wytyczne Sądu organ II - ej instancji wskazał, że dokumentem opisującym przebieg robót budowlanych jest zgodnie z art. 45 ustawy Prawo budowlane dziennik budowy. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że organ I –ej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dla uwiarygodnienia ciągłości robót budowlanych. Wskazał, że weryfikacja akt wykazała, że organ analizie poddał kopię 3 stron dziennika budowy tomu II oraz oświadczenia pana Z. G. i uznał, że nie zachodzą przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę. Dalej organ II ej instancji odwołał się do własnej analizy dokumentacji i wyjaśnił, że przedłożona dokumentacja wskazuje, iż "w dniu 16 grudnia 2003 r. obowiązki kierownika budowy przejął J. K., w dniu 1 listopada 2005 r. wykonano tynki, 9 września 2006 r. rozpoczęto roboty wykończeniowe. Kolejny w wpis dokonany został w dniu 9 marca 2011 r." Wskazał także, że pan G. wyjaśnił na przeprowadzonej rozprawie administracyjnej, iż roboty wykończeniowe były prowadzone w tylnej części budynku a przebieg tych prac był dokumentowany w dzienniku zastępczym. W okresie od 2003 r. do 2011 nie odnotowano przerw w budowie. Powyższe prowadziło do uchylenia zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2012 r i orzeczenia przez Wojewodę [...] o odmowie wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na wydaną w wyniku tego odwołania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...] M. N. wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (ewentualnie stwierdzenia jej nieważności) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II stopnia wydając decyzję nie odniósł się do licznych wątpliwości związanych ze sprawą, nie przeanalizował zeznań stron, nie skonfrontował treści dokumentu urzędowego w postaci zarejestrowanego dziennika budowy z treścią tzw. "dziennika zastępczego", pominął szereg przepisów regulujących przebieg procesu budowy. Z tych przyczyn – jej zdaniem - decyzja ta winna zostać uchylona w całości, czy też - w razie stwierdzenia, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa - winna zostać uznana za nieważną. Omawiając w skardze poszczególne zarzuty skarżąca wskazała, że analiza sprawy dokonana przez organ II stopnia ograniczyła się praktycznie tylko do analizy dokumentu prywatnego, jakim jest tzw. "dziennik zastępczy". Wskazała, że jest to dokument prywatny, sporządzony przez stronę postępowania, nie nosi waloru dokumentu urzędowego i jego treść winna zostać w szczególnie wnikliwy sposób opisana. Skarżąca zauważyła, że organ rozpatrujący sprawę winien przede wszystkim rozstrzygnąć, dlaczego inwestor realizując prace budowlane przez ponad 6 lat bez dziennika budowy, nie wystąpił o wydanie nowego dziennika przez właściwy organ. Wskazała, że powinien on w tym aspekcie rozstrzygnąć czy inwestor posiadał dziennik budowy a jeśli go nie posiadał to dlaczego. Po wtóre, kto dokonywał wpisów w dzienniku budowy i czy osoba ta może zostać uznana za kierownika budowy. Zdaniem skarżącej organ powinien też w szczególności porównać treść wpisów znajdujących się w zarejestrowanym dzienniku budowy z wpisami znajdującymi się w tzw. "zastępczym dzienniku budowy". M. N. zauważyła, że organ ustalając, czy prace były prowadzone musi rozwiać wszelkie wątpliwości, szczególnie, iż treść zeznań stron podczas rozprawy administracyjnej, treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie da się wzajemnie pogodzić i wymaga wnikliwego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do treści zarejestrowanego dziennika budowy, nie rozstrzygnął czym jest tzw. zastępczy dziennik budowy i czy może on podważać treść zarejestrowanego dziennika budowy. Organ nie wyjaśnił też – zdaniem skarżącej - roli Z. G., który na rozprawie przedstawił się jako pełnomocnik skarżącego i wskazał, iż to on umieszczał wpisy w zastępczym dzienniku budowy: czy dokonywał tych wpisów jako pełnomocnik inwestora, czy też jako kierownik budowy. Jeśli jako kierownik budowy – to jak zauważyła M. N. - powyższe winno wiązać się z dopełnieniem stosownych formalności i ustaleniem czy Z. G. posiada odpowiednie uprawnienia. Zwróciła uwagę na to, iż w momencie, gdy E. Z. korzystał z dziennika zastępczego w tym samym czasie w dzienniku zarejestrowanym znajduje się wpis inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia 9 marca 2011 r., który stwierdza m.in., iż "stan robót nie uległ zmianie w porównaniu z wpisami dokonanymi przez kierownika budowy na stronie 18 tego dziennika. Brak postępu robót od tego terminu". Skarżąca poddała w wątpliwość w jaki sposób pogodzić ten wpis z treścią tzw. dziennika zastępczego i zadała pytanie dlaczego, mimo istnienia dziennika budowy i posiadania do niego dostępu przez E. Z., wpisy były dokonywane w dzienniku zastępczym. Przypomniała jednocześnie, iż zacytowany wpis z dziennika budowy - jako dokumentu urzędowego - objęty jest domniemaniem jego prawdziwości (art. 76 § 1 kpa). Zatem – zdaniem skarżącej - należałoby przedstawić dowody podważające treść tego wpisu (zmierzające przeciwko jego osnowie) a E. Z. nie przedstawił takiego wiarygodnego dowodu, co także winno być przedmiotem oceny przez organ II stopnia. M. N. zauważyła, iż pełnomocnik inwestora Z. G. oświadczył na rozprawie administracyjnej, że "przebieg tych prac był odnotowany w zastępczym dzienniku budowy, który nie był zarejestrowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z powodu informacji otrzymanej przez p. E. Z. od p. M. N., że są dokonywane wpisy w dzienniku budowlanym" a następnie sam E. Z. oświadczył, że "prace na budowie były kontynuowane w sposób nieprzerwany, pomimo utrudnień ze strony p. M. N.". Stwierdziła, że wyjaśnienia Z. G. i E. Z. są wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony to ona miała dokonywać wpisów w dzienniku budowy (co miało uzasadniać posiadanie tzw. dziennika zastępczego), ale z drugiej strony miała utrudniać kontynuowanie prac na budowie, czego już – jej zdaniem – E. Z. nie doprecyzował. Dodatkowo skarżąca wskazała, że organ zupełnie nie przeanalizował dowodu z jej przesłuchania, podczas którego wskazała, iż od 2006 do 2012 r. na budowie nie były prowadzone żadne prace budowlane. Zdaniem M. N. treść jej zeznań koresponduje z treścią dokumentu urzędowego jakim jest dziennik budowlany. Zakwestionowała też aby w okresie od 2006 do 2011 r. E. Z. miał utrudniony dostęp do dziennika budowy. Zauważyła, że sama wskazała, iż dziennik budowy został zabrany z miejsca zamieszkania E. Z. dopiero w 2011 r. Podniosła, że do tego czasu inwestor E. Z. miał dostęp do dziennika budowy a mimo to od 2006 do 2011 r. w dzienniku tym nie ma jakichkolwiek wpisów obrazujących przebieg prac. Na koniec M. N. stwierdziła, iż organ II stopnia szczegółowo odnosi się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. (sygn. akt VII Sa/Wa 106/13), przy czym - w jej ocenie - niewłaściwie te wytyczne interpretuje. Przyznała, że faktycznie w przywołanym orzeczeniu WSA wskazał na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i orzeczenia przez organ II stopnia co do meritum (zakwestionowano zatem wydanie decyzji kasatoryjnej). Niemniej – jak zauważyła - WSA w wyroku zwraca uwagę na konieczność oceny ostatniego udokumentowanego wpisu dokonanego przez pracownika PINB (z dnia 9 marca 2011 r.), gdzie wskazuje się na odstępy w prowadzonych robotach budowlanych a także ocenia się stopień zaawansowania tych robót i zmian w stanie obiektu budowlanego. Mimo takiej wytycznej – zdaniem skarżącej - organ II stopnia nie ocenił "wszystkich tego rodzajów dowodów". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rację ma strona skarżąca, iż organ II e-j instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2013 r. VII SA/Wa 106/13. I tak przypomnieć należy, iż zarówno organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpatrujący sprawę ponownie jest związany treścią art. 153 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 106/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał, by w toku postepowania odwoławczego organ dokonał oceny zgormadzonego materiału dowodowego, zwrócił uwagę na konieczność oceny zapisów istniejących w zarejestrowanym dzienniku budowy, a dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to zapisy wskazują na odstępy w prowadzonych robotach budowlanych i zawierają ocenę stopnia zaawansowania robót i zmian w stanie obiektu budowlanego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ, mimo szeregu rozbieżności w materiale dowodowym, np. odnośnie oświadczeń stron co do czasu i charakteru prowadzonych robót, rozbieżności zapisów prowadzonych w dwóch dziennikach budowy – jednym oficjalnie zarejestrowanym , drugim – dzienniku prowadzonym przez p. Z. G., nie dokonał oceny materiału, czym zdaniem Sądu, naruszył szereg zasad rządzących postepowaniem administracyjnym. Przypomnieć należy, iż w pierwszej kolejności organ ma obowiązek wynikający z art. 7 kpa. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , a jego działanie musi być prowadzone w sposób wzbudzający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Oznacza to, że organ prowadzić ma postępowanie w taki sposób, by jego rozstrzygnięcie było oparte na obowiązującym prawie, zrozumiałe i przekonywujące. Takiemu rozstrzygnięciu sprawy sprzyja także zasada oficjalności i prawdy obiektywnej wyrażona w art. 77 kpa., a nakładająca na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz wynikający z art. 80 kpa. obowiązek jego oceny pod kątem takim, czy dana okoliczność została w sprawie udowodniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie respektuje wyżej wymienionych zasad. W sprawie w istocie nie wskazano, jakie dowody zgromadzono, którym dano wiarę i dlaczego. Powyższe twierdzenie odnosi się zarówno do dowodów rzeczowych (dwa dzienniki budowy) jak i do dowodów osobowych z przesłuchania stron i zeznań świadków. Można domniemywać, choć organ tego wprost nie sformułował, iż uznał za dokument " dziennik budowy" sporządzony przez Z. G. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego dokument ten uznał, za wiarygodny i odzwierciedlający przebieg procesu budowy. Przy czym, organ nie odniósł się do wytycznych Sądu, który nakazał dokonanie oceny ostatniego udokumentowanego wpisu pracownika PINB (z dnia 9 marca 2011 r.) w zarejestrowanym dzienniku budowy, gdzie wskazuje się na odstępy w prowadzonych robotach budowlanych a także ocenia stopień zaawansowania robót i zmian w stanie obiektu budowlanego. Wytknąć także należy, iż w sprawie nie została w sposób prawidłowy przeprowadzona rozprawa administracyjna. W sprawie, Wojewoda [...] działając jako organ odwoławczy, w trybie art. 136 kpa zlecił przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organowi I –ej instancji. Przepis art. 136 kpa stanowi, że "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Przepis ten daje możliwość przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym pewnych czynności dowodowych przez organ, który wydał decyzję. Rozprawa administracyjna jest szczególnym rodzajem (formą) postępowania. Umożliwia bezpośrednie przeprowadzenie dowodów, zwłaszcza osobowych. Zgodnie z art. 95 kpa., to na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje, przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogą także wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Przeprowadzenie rozprawy przed organem, który nie prowadzi postepowania dowodowego, odbiera jej walor bezpośredniości. Wówczas, organ prowadzący postępowanie nie uczestniczy w prowadzonych czynnościach. Powyższe prowadzi także do naruszenia art. 93 kpa, który nakazuje, by rozprawą kierował wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu, przed którym toczy się postępowanie. W rozpatrywanej sprawie, Wojewoda[...] zlecając przeprowadzenie rozprawy organowi I –ej instancji naruszył przepisy postępowania. W ocenie Sądu rozpatrując ponownie sprawę, organ II –ej instancji winien szczególnie przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w toku rozprawy administracyjnej, a w przypadku wątpliwości rozważyć konieczność ponownego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sposób zgodny z rozdziałem 5 kpa. Rozstrzygając sprawę organ powinien uwzględnić zasady zawarte zwłaszcza w art. 77 i 80 kpa. Ocena przeprowadzonych dowodów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż w badanym rozstrzygnięciu organ naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit c) orzekł jak w wyroku. O kosztach postepowania orzekł na podstawie art. 200 kpa.