VII SA/Wa 484/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi R M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2004 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2004 r. po rozpatrzeniu odwołań B M, A M oraz R M działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. Nr (...), stwierdzającą nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) września 2002 r. Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R M pozwolenia na budowę wiaty magazynowej o konstrukcji stalowej, na działce Nr (...), położonej w miejscowości (...), gm. (...). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, iż wszczęcie w niniejszej sprawie nadzwyczajnego postępowania, nastąpiło na skutek wniosku złożonego przez B M , która stwierdziła, iż jest współwłaścicielką działki Nr (...), sąsiadującej z działką Nr (...) i nie była poinformowana o procedurze uzyskania pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania była ocena, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia 23 września 2002 r. Nr (...). Organ ten stwierdział, iż za rażące naruszenie prawa, uznać należy uchybienie przez Starostę (...), przy wydawaniu decyzji z dnia (...) września 2002 r., przepisom art.35 ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 2, art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentował, iż zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i dołączony do niego projekt budowlany nie precyzowały funkcji przyszłego obiektu budowlanego. Zdaniem organu miało to istotne znaczenie dla ustalenia zgodności projektowanej inwestycji z przeznaczeniem zagospodarowania objętego nią terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi obecnie inwestycje nie związana z indywidualną gospodarką rolną, co pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem jakie dla tego terenu przewidywał, w dniu wydania decyzji przez Starostę (...), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości może budzić fakt, na jakiej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy (...) stwierdził, że inwestor wnioskował o budowę wiaty magazynowej na przechowywanie maszyn rolniczych oraz części do tych maszyn, skoro w dokumentacji projektowej brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki. W ocenie organu decyzja Starosty (...) z dnia (...) września 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została bez sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Wskazał, iż w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) lutego 2001 r. ustalającej dla R M warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej, nałożono na inwestora obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z ZUD (...) oraz Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczna. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę brak jest w/w uzgodnień. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał też na to, że nie podziela stanowiska Wojewody (...), iż fakt że inwestor przy dojeździe do działki Nr (...) korzysta z działki Nr (...), która nie ma ustanowionej służebności gruntowej, stanowi o rażącym naruszeniu prawa własności, a co za tym idzie art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W opinii organu II instancji R M będąc współwłaścicielem działki o Nr (...), uprawniony jest do korzystania z niej na warunkach określonych w art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2004 r. zaskarżył R M do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W jego ocenie organy orzekające w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa. Skarżący wskazał na sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez błędne przyjęcie jakoby wniosek o pozwolenie na budowę, jak również projekt budowlany nie precyzowały funkcji przyszłego obiektu budowlanego. Podniósł, iż organy administracji rozpatrujące sprawę pominęły w zupełności fakt, iż już w 1995 r. nabył działkę wraz z istniejącymi kontenerami i dokonał jedynie ich adaptacji. Nie zgodził się ze zdaniem organu II instancji jakoby nie dopełnił uzgodnienia projektu budowlanego z ZUD (...) oraz Powiatową Stacją Sanitarno -Epidemiologiczną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego odnośnie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, podstaw wszczęcia i istoty postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podziela także zdanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż stosownie do brzmienia art. 138 kpa, organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz jest zobowiązany ponownie sprawę rozstrzygnąć. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) września 2002 r. Nr (...). Postępowanie jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, może być uruchamiane tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto obowiązywanie decyzji, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy czym jako rażące naruszenie prawa rozumieć trzeba przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a treść wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zaistnienia takiej sytuacji w ocenie Sądu organy administracji w niniejszej sprawie nie wykazały. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję wskazał, iż za rażące należy uznać naruszenie, przy wydawaniu przez Starostę (...) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz § 7 rozporządzenie Ministra Spraw wewnętrznych z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nakazuje organowi architektoniczno - budowlanemu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Natomiast art. 34 ust. 2 stanowi, iż zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Zaś stosownie do § 7 powołanego rozporządzenia. wymagania dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno -budowlanego należało spełnić uwzględniając w szczególności cechy danego obiektu takie jak np. przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie. Nadto organ odwoławczy uznał, iż badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 34 ust 1 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez to, że jej wydanie nastąpiło bez sprawdzenia zgodności przedstawionego przez inwestora projektu inwestycji z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. bez sprawdzenia, czy projekt ten zawiera uzgodnienia z ZUD (...) oraz Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną. Zdaniem organu II instancji, w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę brak jest tych uzgodnień. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) lutego 2001 r. ustalono na rzecz R M warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej w (...) na działce Nr (...). Wskazać trzeba, iż Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2000 r. uzgodniła planowaną lokalizację wiaty magazynowej przy drodze krajowej nr (...) na działce Nr (...) w miejscowości (...). Sąd stwierdza, iż w aktach sprawy znajduje się również projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do projektu budowlanego złożonego przez inwestora, na którym widnieje czytelna pieczęć potwierdzająca zaopiniowanie w dniu (...) kwietnia 2001 r., bez zastrzeżeń przedmiotowej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nadto zauważyć trzeba, iż na projekcie tym widnieje jeszcze jedna pieczęć, przy czym na kopiach znajdujących się w aktach sprawy jest ona co prawda nieczytelna, ale jej istnienie w ocenie Sądu pozwala przypuszczać, iż może stanowić ona o zaopiniowaniu przedmiotowej inwestycji przez ZUD (...). Jej istnienie, pomimo jej nieczytelności nie daje więc podstaw do jednoznacznego stwierdzenia - jakiego dokonał organ odwoławczy - że w załączonej dokumentacji brak jest m.in. opinii ZUD (...). Zdaniem Sądu w tych okolicznościach, organ II instancji nie miał podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż takie uzgodnienie nie zostało dokonane. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpatrujący ponownie niniejsza sprawę na podstawie art. 138 kpa, będąc związany przepisami art. 7, art. 77 kpa powinien zebrać i rozpatrzyć całość materiału dowodowego, tak by ustalone na jego podstawie okoliczności, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości, a na podstawie art. 80 kpa zobowiązany był zaś rozstrzygać w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Sąd stwierdza, iż rozstrzygniecie organu odwoławczego wydane zostało z uchybieniem w/w przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł bezspornie stwierdzić, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) września 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust.2, art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane oraz § 7 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu. Ponadto wskazać trzeba, iż legalność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (...) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być badana ale w odrębnym postępowaniu. Do chwili jej ewentualnego usunięcia z obrotu prawnego decyzja ta jest w swych ustaleniach wiążąca dla organu architektoniczno - budowlanego orzekającego w sprawie (zob. np. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r. III RN 35/97 OSNAPiUS 1998/4 poz. 107 oraz wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. II SA/Gd 126/00 LEX nr 76112). Organ ten w razie powzięcia wątpliwości w kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przed rozstrzygnięciem należącej do jego właściwości sprawy (w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji) powinien powiadomić o tym organ właściwy do oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygniecie sprawy przez organ budowlany zależeć będzie od tego jakie stanowisko zajmie organ rozstrzygający w postępowaniu nadzorczym (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 września 2002 r. IV SA 2975/2002 niepubl. oraz wyrok NSA OZ w Krakowie z dnia 5 marca 2002 r. II SA/Kr 457/2001 niepubl.). w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, jak też, że nie została ona usunięta z obrotu prawnego mocą decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym, wznowieniowym). Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym niedopuszczalnym było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, motywując to niezgodnością inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Należy zgodzić się ze zdaniem organu odwoławczego, iż dla oceny zgodności z prawem decyzji Starosty (...) bez znaczenia jest okoliczność braku ustanowienia na nieruchomości Nr (...) dla R M służebności gruntowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie podniósł, iż R M będąc współwłaścicielem działki Nr (...) uprawniony jest do korzystania z niej tak jak z rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.